全面依法治国必须从领导干部这个“关键少数”抓起

在全面依法治国的过程中，既要抓理论创新，也要抓制度建设，更要抓住人。因为，再好的理念需要制度来保障，再好的制度也需要人来落实，而“人”之关键则在于领导干部。“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”是习近平法治思想的重要内容，深刻阐释了领导干部在全面依法治国中肩负的重要责任。全面依法治国为什么必须抓住领导干部这个“关键少数”，我们可以从以下四个方面理解。

传统：以吏为师的法治传统

中华法治文化有着鲜明的以吏为师的法治传统，官吏的言行是法治的重要信赖基础，也有着重要的示范作用。《韩非子》中的“赏信必罚”，商鞅变法中的“徙木立信”，其关键都在于一个“信”字。公众对于法治的信赖很大程度上源自为政者言出法随、说到做到、不枉不纵提供的信用。当汉文帝想越法杀人的时候，廷尉张释之对他说：“法者天子所与天下公共也，今法如此而更重之，是法不信于民也。”看重的就是法的信赖利益保护。立法者不能因为一时的情绪和愤怒去破坏已经公示的规则，破坏人们的法治预期。在法律适用的过程中，官府、官吏能不能以“壹刑壹赏”维护法制的统一，能不能以“法不阿贵”贯彻一视同仁，都关涉到民众对法治的“信”。因此，法律能不能推行，关键在于官吏怎么做。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”，“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身”，都充分强调了官吏的示范效应。老百姓仿效官员贵戚们的行为，如果他们带头遵守法律，就会产生“子帅以正孰敢不正”的正向引领，如果他们带头无视法律规则，就会产生“法之不行，自于贵戚”的破坏作用。以吏为师的法治传统，在全面依法治国的今天依然具有现实意义。当前，我们反复强调，领导干部要“以身作则”，党员干部要“发挥模范带头作用”，“党也要在宪法和法律的范围内活动”，“党法严于国法”等，都是以吏为师法治传统的传承。习近平总书记强调，“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。要把从严管理干部贯彻落实到干部队伍建设全过程，坚持从严教育、从严管理、从严监督”，就是以吏为师法治传统的继承和发扬。

经验：治国之要首在用人

习近平法治思想强调“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”，不仅是中华法治文化的传承，更是中国共产党管党治党、治国理政基本经验的总结。中国共产党自成立之日起，就高度重视党的建设，特别是干部队伍的建设。毛泽东同志根据党的历史经验，提出了“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”的重要论断。邓小平同志针对苏东剧变的教训，指出：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持， 经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”他还强调：“对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部。”江泽民同志高度重视各级领导干部的培养选拔工作，他强调，“要建设一支能够担当重任、经得起风浪考验的高素质的领导干部队伍，特别是培养讲政治、懂全局、善于治党治国治军的优秀领导人才。”胡锦涛同志多次强调干部队伍的作用，他指出：“正确的大政方针确定之后，干部就是决定性因素。”习近平总书记守正创新，指出“治国之要，首在用人”，着眼于领导干部在党和国家事业发展中的关键地位，阐释了领导干部在全面依法治国方面肩负的重要责任和对全党全社会的风向标作用，提出了“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”的重要论断。这既是我们党领导人民治国理政的经验遵循，也是结合最新实践的理论创新。

进程：法治现代化进程的中国特质

领导干部何以“关键”？与法治现代化的中国特质分不开。新中国成立以后，我们在一穷二白的基础上建设社会主义，我们的现代化进程是规划的现代化、加速的现代化，而不是自然演进的过程。这明显不同于像英国、美国、法国等西方国家那样呈现出来的是自下而上社会演进模式，即适应市场经济和现代化发展需要，经过一二百年乃至二三百年内生演化，逐步实现现代化，而是要在短短几十年时间内在14亿人口的大国实现社会主义现代化。这一现代化进程决定了我们法治现代化的进程，不是单单依靠社会的自生秩序而自然演进，而具有明显的自上而下政策制定模式特点。因此，在法治现代化进程中，各级领导干部的法治素养，推进法治的决心和信念至关重要。正如习近平总书记强调：“在我们国家，各级领导干部的信念、决心、行动，对全面推进依法治国具有十分重要的意义。”因此，基于我国的法治化进程，领导干部这个“关键少数”具有特殊的重要性。各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，才能不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。各级领导干部要不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，才能形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

作用：领导干部在全面依法治国中的关键作用

理解领导干部在全面依法治国中的关键作用，可以从三个方面来认知。首先，从领导干部在全面依法治国中的地位来看。各级领导干部具体行使党的执政权，具体行使立法权、行政权、监察权和司法权，处在全面依法治国的关键位置上。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。因此，领导干部在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。法治思维和法治方式只有通过领导干部的具体行为和活动，才能化为真正的法治力量和法治活力，他们是依法治国重点任务的贯彻执行者，也是社会公平正义、人民权利保障的关键落实者。其次，从抓住领导干部这个“关键少数”发挥的正向效应来看。抓住了领导干部这个“关键少数”就能发挥领导干部以身作则、以上率下的“头雁效应”。因此，领导干部在上面要求人、在后面推动人，都不如在前面带动人管用。领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。领导干部尊法学法守法用法，老百姓就会去尊法学法守法用法。实践证明，各级领导干部敢于拿自己开刀，解决问题才能势如破竹，改进工作才能立竿见影。最典型的例子就是中央八项规定，严格纪律、改进作风先从中央做起，先从中央政治局做起，然后以上率下，各级党政机关主动对标对表，以党风带动了政风，以政风带动了民风。中央八项规定给我们作了一个头雁效应的极佳示范。再次，从领导干部这个“关键少数”可能导致的负面效应来看。如果领导干部装腔作势、装模作样，当面是人、背后是鬼，在实际工作中以言代法、以权压法干预司法、执法不严、粗暴执法，就会发生“上梁不正下梁歪”的法治系统性坍塌。习近平总书记从问题导向出发，指出：“在现实生活中，不少领导干部法治意识比较淡薄，有法不依、违法不究、知法犯法等还比较普遍，特别是少数领导干部不尊崇宪法、不敬畏法律、不信仰法治，崇拜权力、崇拜金钱、崇拜关系，大搞权权勾结、权钱交易、权色交易，一些地方和单位被搞得乌烟瘴气，政治生态受到严重破坏。这些问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序，干扰了党和国家制度体系运行，冲击了人民群众对法治的信心，给全面推进依法治国造成了很多问题，甚至是很严重的问题。”因此，如果不抓住领导干部这个“关键少数”将会给我们的法治事业带来巨大的破坏，必须对此高度重视。

推进全面依法治国，必须坚持抓住领导干部这个“关键少数”，切实增强领导干部在推进全面依法治国进程中的责任感和使命感，充分发挥“关键少数”的关键作用，带头尊崇法治、敬畏法律、厉行法治，以实际行动带动全社会尊法学法守法用法，形成推进全面依法治国的强大合力。

（作者系中国政法大学法学院副教授） 

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