推进以县城为重要载体的城镇化建设

县城是促进城乡融合发展、构建新型工农城乡关系的关键支撑。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和具体任务，进一步凸显了以县城为载体的城镇化在我国城镇化战略中的重要作用。要确保县城建设取得实效，必须全面准确把握文件精神，尊重县城发展客观规律，避免片面理解和误读，扎实有序推进各项建设任务。

科学制定县域城镇化建设的战略规划。县城是我国城镇体系的重要组成部分，各种各样的县城是中国经济社会发展的底色，承载了亿万家庭的生计和希望。截至2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿，其中县城常住人口加上县级市的城区常住人口约为2.5亿，占全国城镇常住人口的近30%；如果再加上农村人口和乡（镇）城镇人口，那么县域总人口将达到我国总人口的一半以上。显然，以县城为载体的城镇化在我国城镇化战略中具有重要地位，同时也是推进区域协调发展和促进共同富裕实现的重要着力点。正因如此，要坚持规划先行，科学制定县域城镇化建设的战略规划，推进以县城为载体、以人为核心的城镇化建设。一方面，坚持系统思维、全域统筹、点面结合，将县域城镇化建设置于我国整体城镇体系之中，置于现代化的发展全局之中，明确县域城镇化的角色定位、结构功能和发展方向。另一方面，坚持在“一县一策”的基础上，兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇建设，形成不同县域之间以及县乡（镇）合理分工和良性互动。同时，加强调查研究和动态监测，把握县域城镇化的总体态势、发展格局和短板弱项，在此基础上精准对接相关建设项目，防止无序竞争和盲目重复建设。

加快理顺城镇化建设的纵向管理体制。我国的基本国情是城市级别存在着巨大的差异，从直辖市、副省级城市到省会城市、地级市，从县级市、县城再到乡（镇），构成了我国“纵向一体化”的城镇体系，不同层级的城市享有的自主权限存在显著差异，能够调动和利用的资源数量差距也较大，在很大程度上决定了其发展水平。长期以来，居于我国城镇化体系末端的县域，在财政、税收、立法权、执法权等方面享有的权限较小，在教育、医疗、公共文化服务等各方面的投入与其人口数量和国土面积不相匹配，这种高度向上集中的管理体制限制了县域城镇化的发展，加剧了城镇化建设的极化现象，不利于实现共同富裕。为此，要加快理顺城镇化建设的纵向管理体制，赋予县城和乡镇更大的自主权限，推动城镇化建设的资源下沉和重心下移。一是建立健全城镇化建设的中央—省—市—县—乡（镇）“五级联动”机制，强化“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制；加强政府宏观调控，深化财税体制改革，畅通资源向下倾斜的制度化渠道，确保县域城镇化建设落地落实。二是稳步推进“省直管县”管理体制改革，在财税、立法、执法等方面赋予县城建设更大的自主权限，破解地级市“小马拉大车”的发展困局。三是理顺县、乡（镇）、村关系，有条件的发达地区要推进扩权强镇，做大、做强、做实乡（镇）一级政府，探索差异化、多样化、特色化的小城镇发展模式。

大力提升县城经济社会综合承载能力。县城是我国经济社会发展的重要阵地，也是民众生活、交往和工作的重要场域，承载着政治、经济、社会、文化、生态等多维功能。由于县城经济社会综合承载能力不足，我国城镇化的典型特征是向大城市集中，导致一些大城市超负荷运转，面临着一系列不稳定性和不确定性风险。为此，在持续推进城镇化过程中，要大力提升县城经济社会综合承载能力，鼓励和引导人口资源向县城流动，从而分担大城市人口、资源和环境的承载压力，防范和化解潜在的系统性风险。一是强化县城产业支撑能力。从国家产业布局、产业升级以及构建双循环发展格局的战略高度出发，明确县城产业在整个产业体系中的角色和定位，优化重组县城产业结构；支持县城承接和消化外部产业转移，大力发展特色制造业、特色农业、农产品加工、物流仓储等。二是提高县城基础设施承载能力。以系统思维，完善县城生产、生活、消费等各方面基础设施，推动市政交通、外连交通、防洪排涝、消防管网、老旧小区、防灾减灾、社会福利等基础设施全面提档升级。三是提升县城公共服务能力。完善县城医疗卫生体系，建立健全省、市三甲医院帮扶机制；扩大教育资源供给，推进产教融合；创新公办和民营相结合的养老托育服务机制，不断增强公共文化服务的可及性。

全面推进乡村振兴与城乡融合。县城是城镇化建设的重要载体，也是城乡融合的重要切入点，更是乡村振兴的主阵地。推进以县城为载体的城镇化建设必须克服“县城本位主义”，将乡村纳入城镇化建设的体系之中，全面推进城乡融合与乡村振兴，确保县域城镇化的整体推进和均衡发展。首先，要推动县城基础设施向乡村伸延，在保持乡村社会特色的基础上，促进水、电、气、网、物流、交通等基础设施建设和运营并轨，建立城乡统一的基础设施管护和运营机制。其次，要统筹推进县域医疗、教育、养老、托育等基本公共服务均等化，建立和推广“医共体”和“医联体”，发展城乡教育联合体和推进教师轮岗制，构建普惠型和互助性的乡村养老服务体系。再次，推动县域土地、资源和环境协调发展，建立城乡统一的土地市场，稳妥实施农村集体经营性建设用地入市，合理高效利用资源，保护县域生态环境，打造蓝绿生态县域空间。最后，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，保持扶贫政策的稳定性，加强对脱贫群众的动态监测，利用脱贫攻坚的制度成果、人才条件和物质基础，乘势而上全面推进乡村振兴，补齐乡村社会发展短板，助力共同富裕的实现。