尹德挺｜谱写中华民族伟大复兴的北京篇章：实现今后五年奋斗目标的路径

北京市第十三次党代会报告用了大量篇幅阐述实现今后五年奋斗目标的路径，我认为可以将其概括为“8+1”。“8”主要包括：牢牢把握首都城市战略定位，主动服务和融入新发展格局，紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，认真践行以人民为中心的发展思想，持续推动绿色发展，积极发展社会主义民主政治，科学把握超大城市治理规律，统筹发展和安全。“1”主要是：全面加强党对全市各项工作领导，坚定不移推进全面从严治党。通过“舍”与“得”、“减”与“增”、“治”与“调”、“核”与“翼”四个方面，进一步处理好“都”与“城”的关系。

一、“舍”与“得”

北京有800多年建都史、3000多年建城史。在辽金之前，北京的定位是重要的军事要塞；辽金时期，北京是游牧民族建立的区域政权的政治中心；在元代至清代时期，北京延续了政治中心的定位。上世纪50年代开始，在党中央领导下开展了大规模的首都建设，建成了“十大建筑”、地铁1号线、首钢、密云水库等一批重大工程，目的是提升首都城市形象和经济发展水平，展示年轻共和国所取得的巨大成就。上世纪90年代，在社会主义市场经济大潮中，北京市委提出发展以知识经济为方向、以高新技术产业为核心的首都经济，推动经济转型升级，构建以服务业为主导的产业结构，目的是探索适合首都特点的经济发展之路。2012年，我们进入新时代的首都发展阶段。

（一）为什么要“坚持以新时代首都发展为统领”

北京因“都”而立，因“都”而兴，最大市情就在于是首都。因此，理解好“坚持以新时代首都发展为统领”，非常关键。各级领导干部要重点把握四个方面：一是立足首都城市战略定位，全力推动首都发展，是北京发展的“纲”和“魂”；二是大力加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平；三是要更加自觉地站在党和国家事业全局的高度来想问题、作决策、办事情，更好服务党和国家工作大局；四是要锚定率先基本实现社会主义现代化这个目标不放松，把首善标准融入首都发展的各领域和全过程。

（二）报告对“四个中心”功能建设提出了明确要求

在《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的基础上，北京市第十三次党代会报告对“四个中心”功能建设提出了明确要求。

第一，全国政治中心。全力做好政治中心服务保障。进一步降低人口、建筑、商业、旅游“四个密度”；系统提升国家主场外交和重大国事活动服务保障水平；不断提高“四个服务”水平等。在首都工作中，要突出政治中心、突出人民群众。

第二，全国文化中心。围绕“一核一城三带两区”总体框架，深化全国文化中心建设。“一核”，指的是以社会主义核心价值观为引领，建设社会主义先进文化之都；“一城”即加强历史文化名城保护；“三带”即推动大运河文化的文化带、长城文化带、西山永定河文化带保护和建设；“两区”即推动建设公共文化服务体系示范区和文化产业发展引领区。

第三，国际交往中心。《北京市“十四五”时期加强国际交往中心功能建设规划》提出持续优化“一核、两轴、多板块”空间格局。在国际交往中心功能建设上，有三个方面需要我们给予更多关注：一是精心打造服务国际交往的会客厅；二是积极拓展承载国际交往的新空间；三是深化对外交流合作。一方面要加强设施建设，包括扎实推进雁栖湖国际会都扩容提升，完善城市副中心、南部地区等区域国际交往服务功能，规划建设国际组织集聚区；另一方面要加强能力建设，包括“一带一路”国际合作高峰论坛、中非合作论坛北京峰会、亚洲文明对话大会、世界园艺博览会等。通过这些国际交往，来加强国际交往中心功能建设。

第四，科技创新中心。报告指出，要开展“卡脖子”关键核心技术、颠覆性技术攻关。打好高端芯片、基本算法等核心技术攻坚战。强化科技成果转化应用，激发创新主体活力，加强知识产权保护，营造一流创新创业生态。

二、“减”与“增”

（一）“减”：通过遏制“摊大饼”式发展、核心区人口减少、城乡建设用地减量，推动首都的高质量发展

报告强调，要主动服务和融入新发展格局，大力推动经济高质量发展。这部分主要讲怎样保证增长的质量，通过遏制“摊大饼”式发展、核心区人口减少、城乡建设用地减量，推动首都的高质量发展。在这些方面，北京为全国起到表率作用，成为全国第一个减量发展的超大城市。

为了疏解非首都功能，五年来，北京持续打好疏解整治促提升“组合拳”。未来五年，北京还要深入开展疏解整治促提升专项行动。主要可以归纳为四个方面：一是疏解类任务，二是治理类任务，三是提升类任务，四是重点区域治理提升。“十四五”期间，做好提升类任务是我们工作的一个重要抓手，要在功能、环境、品质、获得感等方面持续提升。

北京作为全国第一个减量发展的超大城市，从城市规划的角度来讲，有两个重要因素：一是人口，二是土地。那么，北京是通过什么方法实现减量发展的？

（图片来源：尹德挺等著，《从区划到圈层——国际视野下的京津冀人口发展》，中国社会科学出版社，2021年7月。）

从人口数据看。将《北京统计年鉴2020》中2019年常住人口数据与《北京城市总体规划（2016年—2035年）》、各区“十四五”规划纲要中对2035年常住人口总量要求进行比较，可以看出，与2019年相比，到2035年中心城区的常住人口总量都有所减少；延庆区、平谷区、密云区、门头沟区、怀柔区的常住人口数量略微增加，其中怀柔区增长幅度较大，将增加11.8万人，我认为这是怀柔科学城给整个区域带来的影响；从昌平区、房山区、顺义区、大兴区来看，增长幅度最大的是大兴区，将增加常住人口48.8万人，我认为这是大兴国际机场在其中起到的重要影响。北京市第十三次党代会报告也提出，要打造一流国际航空“双枢纽”。

（图片来源：尹德挺等著，《从区划到圈层——国际视野下的京津冀人口发展》，中国社会科学出版社，2021年7月。）

从土地数据来看。通过数据对比可见，2016年到2035年，首都功能核心区城乡建设用地规模没有变化；除延庆区到2035年城乡建设用地规模增加0.2%以外，其他区（首都功能核心区除外）都是负增长，也就是城乡建设用地要减量提质。北京成为全国第一个减量发展的超大城市，很重要的一点就是通过城乡建设用地的减量，倒逼经济发展方式转型。

（二）“增”：通过“五新”稳定经济基本盘

为稳定经济发展基本盘，北京提出要坚持以数字经济为先导，深入实施新基建、新场景、新消费、新开放、新服务“五新”政策，进一步激发北京的经济活力和动力。

报告提出要“打造全球数字经济标杆城市”。那么，北京要如何打造全球数字经济标杆城市？其一，突出“数字”驱动。要把数据作为核心生产要素。在数字经济时代，数据已经成为重要生产要素之一。其二，突出“全球”争先。要坚持全球化视野和高水平开放，努力争取在全球数字经济的竞争中处于领先位置。其三，突出“标杆”引领。北京是数字经济的蓝海，建设全球数字经济标杆城市必须要有标杆企业。未来，要加强四类标杆企业的建设：技术创新型、数字赋能型、平台服务型、场景应用型。其四，突出“城市”孵化。把北京超大城市整体作为一个超级孵化平台，加快构建数字社会生态。

三、“治”与“调”

（一）治理

《北京城市总体规划（2016年－2035年）》中关于治理问题谈了两个方面：一是遏制城市摊大饼式发展，二是从精治、共治、法治、创新体制机制入手。

那么，如何在精治共治法治上理解城市治理？2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布，其中讲到超大城市治理的五个重要方面。一是完善党全面领导基层治理制度。二是加强基层政权治理能力建设。三是健全基层群众自治制度。四是推进基层法治和德治建设。五是加强基层智慧治理能力建设。报告也强调了这一问题，提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。

北京，作为拥有2000多万人口的超大城市，怎样实现以市民诉求驱动超大城市治理？对此，北京通过实践探索出了一条有效机制——接诉即办。从“吹哨报到”到“接诉即办”，再到“未诉先办”，最后形成主动治理，通过接诉即办“每月一题”，聚焦12345市民热线反映的高频共性难点问题，每月围绕1个主题、选取2－3个具体民生问题，明确一个市级部门牵头负主责，相关单位协同配合，制定切实可行的方案，定好时间表、路线图，扎实办好一批实实在在的民生实事。这也是通过大数据支撑，更好地实践智治的典型。

北京非常关注“七有”“五性”，注重运用数据发现高频共性问题，找到“未诉先办”主动治理的路径。比如，在“七有”中，关于劳有所得方面，很多人反映拖欠工资问题，相关部门就要聚焦这个问题出台相关政策；在“五性”中，关于多样性方面，很多电话数据反映网络购物的质量问题，这些数据都值得我们关注。怎样围绕“七有”要求和市民“五性”需求，更好地满足老百姓需求，这是未来我们努力奋斗的方向。

（二）调理

2021年8月发布的《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》，明确提出在六类地区进行城市更新，包括首都功能核心区平房（院落）申请式退租和保护性修缮、恢复性修建，老旧小区改造，危旧楼房改建和简易楼腾退改造，老旧楼宇与传统商圈改造升级，低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造，城镇棚户区改造。我们要着力解决用好社会资本、社会力量促进城市更新等方面问题。

四、“核”与“翼”

报告提出了一个重要内容——“积极构建现代化首都都市圈”。都市圈是介于城市和城市群之间的一个概念，它的空间范围比城市群要小，比城市要大。

（图片来源：《北京城市总体规划（2016年—2035年）》京津冀区域空间格局示意图）

在现代化首都都市圈建设过程中，要重点关注三个圈：通勤圈、功能圈、产业圈。其一，通勤圈，为北京向外50公里，覆盖燕郊、大厂、香河、涿州、固安、武清等环京地区；其二，功能圈，为北京向外100公里，辐射到雄安新区和天津；其三，产业圈，为北京向外150公里，延伸到河北保定、张家口、承德、唐山、沧州等城市。以沧州为例，在非首都功能疏解过程中，北京生物医药以及部分汽车产业疏解到沧州非常成功。从北京到沧州的高铁不到1小时，便捷的交通就好似重要的“骨架”，为现代化首都都市圈建设提供了重要支撑。未来，要在“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间布局下，更好地推动京津冀协同发展，发挥好“1+1＞2”的作用。

（作者系中共北京市委党校（北京行政学院）社会学教研部主任尹德挺）