全球气候政治的现状与未来

【中图分类号】D815 【文献标识码】A

因新冠肺炎疫情肆虐全球而迟滞的联合国气候变化框架公约第二十六次缔约方大会(COP26)，终于在2021年11月14日于英国格拉斯哥艰难落下帷幕。《格拉斯哥气候协议》的诞生，以及中美强化气候行动联合宣言等为数不多的亮点，给全球气候治理与绿色转型进程注入了正能量。然而，国际社会不得不面对的残酷现实，或在于格拉斯哥大会的承诺即使完全实现，亦仍不能阻止全球气候危机的来临，“退向未来”，似乎成了人类世全球治理的某种宿命。这不禁让人联想起2009年哥本哈根气候大会前后的喧嚣。当全球气候治理的政治色彩一再强化，全球气候治理善治的远景则可能更不明朗。2022年伊始，汤加火山喷发，其系统效应可能导致全球气候生态系统异常、世界粮食短缺等，因此一度引发全球关注。不过，接踵而至的俄乌冲突以及仍在全球蔓延的新冠肺炎疫情，使得全球气候变化问题的重要性和紧迫性再度被迫“降级”。那么，世界政治矛盾重重，新冷战、局部热战、大规模流行疾病扩散等新老难题相互交织，身处百年未有之大变局，应当如何研判全球气候政治的现状与未来？这或许是思考新时代中国与世界关系时，难以回避的时代问卷。

格拉斯哥大会后的全球气候政治新进展

在为期两周的格拉斯哥气候大会上，全球197个国家达成《格拉斯哥气候协议》，在全球应对气候变化的诸多领域取得新进展。尽管这一份成果性文件带有一定的妥协色彩，但总体上，大会成功凝聚共识，敦促各缔约方作出更强有力的承诺以应对气候变化，走可持续发展的低碳道路，为各缔约方对气候治理的美好愿景进一步转化为尽快落实《巴黎协定》的具体行动提供了转机。格拉斯哥气候大会带来的全球气候治理新态势主要表现在以下四个方面：

其一，各缔约方达成紧迫性共识，全球气候治理进程加快。首先，格拉斯哥气候大会再次重申《巴黎协定》的目标，将全球平均气温升幅限制在工业化前水平的2℃以内，并努力将其限制在1.5℃以内。其次，各国强调需要“在这个关键的十年”尽快采取行动，届时须将二氧化碳排放量减少45%，才能在本世纪中叶达到净零排放。但按照目前的国家自主贡献计划，可能无法满足这些目标，因此《格拉斯哥气候协议》呼吁197个国家在2022年内提出更强有力的国家行动计划，加快《巴黎协定》落实步伐，而非等到原定的2025年。

其二，发展清洁能源，趋向绿色低碳经济转型。化石燃料相关条例的协商，或许是此次大会最具争议的环节。最终各国同意逐步减少煤炭能源的使用，以及逐步取消“低效”化石燃料补贴条款。尽管《格拉斯哥气候协议》对“逐步淘汰”到“逐步减少”做了一定的妥协，但鉴于这两个关键议题从未在此前的联合国气候谈判决定中被明确提及，因此不得不说是迈出了从化石燃料向可再生能源加速转型的关键步伐。另外，格拉斯哥气候大会向市场传递了信号——传统能源的利润空间正在缩小，新规可能会在一定程度上抑制投资者对高能耗产业的投资，刺激绿色产业发展。

其三，行之有效、更具规范性的碳排放交易市场正在建立。格拉斯哥气候大会就《巴黎协定》在2018年卡托维兹气候大会上的遗留问题，即关于第6条建立全球碳排放交易市场的规范，达成初步一致。具体而言，允许国家间进行碳排放权交易，来实现国家排放目标达标，且就增强透明度框架进行了谈判，为各国定期报告进展情况提供范本。这有助于建立国家间的信任机制，并确保交易机制的有效性。

其四，继续推动全球气候政治实现公平正义。一方面，《格拉斯哥气候协议》呼吁加大气候适应资金的支持力度，将资金追加一倍，支持发展中国家适应气候变化。另一方面，早在2009年哥本哈根气候大会和2010年坎昆气候大会时，发达国家承诺到2020年每年为帮助发展中国家应对气候问题而共同调动1000亿美元资金，但发达国家从未真正兑现承诺。因此，格拉斯哥大会继续敦促发达国家落实气候资金承诺。只有发达国家加大力度、提高质量，兑现向发展中国家提供相关气候资金的承诺，才可能帮助广大发展中国家群体，尤其是最不发达国家和小岛屿国家更有效地应对气候变化。

全球气候治理面临的新挑战

1992年以来，经过整整三十年的艰苦努力，全球气候治理的制度化建设取得了一系列阶段性成果。《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》应运而生，成了并不久远的全球气候治理史上制度化建设的三大里程碑。其中，《巴黎协定》因其内容的延续性、协议的公平性、目标的长期性、机制的可行性、参与主体的广泛性，成为2015年以来最重要且适用范围最广的一大制度性进展。然而，《巴黎协定》正式生效以来，全球气候治理却一再遭遇新挑战，至少表现在如下三大方面：

第一，英欧变局对全球气候治理的影响。英国作为曾经的世界霸主和传统大国，其2016年来主导的退欧闹剧，给全球气候政治发展和全球气候治理前景带来了不确定性，而且还与欧洲的其他问题如移民危机等一道，使得欧盟的整体性遭遇严峻挑战。需要指出的是，英国脱欧、欧洲社会危机，及其伴随经济增长衰退等对环境议题造成负面冲击——政治议程中的环境规制和气候政策优先级被迫降低，这直接导致原本可用于气候环境议题的资金、技术路径断流。更糟糕的是，将气候环境议题与经济增长相对立，并将前者视作后者发展进程中的沉重包袱。再加上当前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，使得包括气候变化在内的全球问题关切和议程设置不得不让位于疫情防控领域。原有的减缓、适应、资金等目标践行一再被迫搁置，气候行动再度迟缓。

当前，乌克兰危机及其地缘政治影响也可能迫使各国中止《巴黎协定》自主贡献计划，欧盟各国以及英国，在全球气候治理领域的合作意愿与行动能力也因之大打折扣。事实上，乌克兰危机本身早已悄然超越单纯的地缘政治范畴，暴露出欧洲对化石燃料进口的高度依赖，反过来其实也证明了全球气候治理与绿色转型的紧迫性。目前，欧洲家庭供暖和用电所需的天然气约有40%来自俄罗斯，因此欧洲很可能加快推动绿色转型、能源独立、经济脱碳进程，并积极寻求建立来自其他地区的能源合作关系，实现能源渠道多元化发展。例如，欧洲大陆之外的美国，出于削弱俄罗斯在国际事务和全球治理中的影响等战略考量，可能持续增加对欧洲的液化天然气出口，以增强对欧洲事务的掌控力。鉴于此，美欧在能源气候变化领域的跨大西洋互动对全球气候治理的挑战，同样不容忽视。此外，鉴于乌克兰危机等局部地区热战，背后始终可能衍生出诸如核威胁、常规武器甚或大规模杀伤性武器扩散等传统安全问题，石油和天然气价格可能继续飙升，而气候治理与经济发展之间的矛盾或将愈发突出。在此背景下，全球气候治理尤其是气候行动的未来，更添变数。

第二，美国霸权嬗变对全球气候政治的冲击。自《大西洋宪章》签署以来，美国霸权对国际格局与世界秩序的冲击，似乎是一个长期话题。不论上世纪八十年代“霸权之后”忧虑、后冷战时代“历史终结”聒噪，还是世纪之交“单极时刻”喧嚣，抑或2020年“新冠加速美国霸权衰颓”等宏论，即使我们无意陷入关于美国霸权兴衰的论争，却也始终无法否认美国的全球战略及其外交行动对全球事务的重大影响。

于是，不论是特朗普政府时期美国宣布退出《巴黎协定》，还是拜登执政以来又重返《巴黎协定》——综合考虑美国外交传统及其政治连续性，从“美国再次伟大”到“重建美好世界”，说明美国历届政府不断调整战略重心，并实施一定的战略收缩，而绝非放弃全球领导地位。从某种程度而言，在全球气候治理领域哀叹“权力真空”抑或“领导（权）缺位”，无异于“杞人忧天”——尤其是美国，从来都不算真正意义上的“全球气候政治领导者”（尽管其长期占居碳排放大国前列）。换言之，美国总统“自导自演”的“退群”或重新“加群”行为，对亟待连续性投入气候行动实践的全球气候治理而言，无疑是一股不小的历史惰力。例如，特朗普政府“退群”行为直接影响到了卡托维兹气候大会，使得美国谈判代表团在大会期间与沙特阿拉伯、科威特和俄罗斯等主要全球气候变化“污染者”之间寻求某种联合，扮演“麻烦制造者”角色，阻滞新的全球气候政治协议生成，并继续宣称不再为《巴黎协定》承担任何资金义务，“不允许气候协议沦为（全球）财富重新分配的工具”，美国将与“志同道合”的伙伴国一道，寻求经济增长、促进能源安全、保护环境；①拜登执政以来，气候议题又几乎成了中美关系阴霾下难得的一片绿洲，拜登政府的“气候新政”1.0或2.0版，的确引发全球高度关注、广泛讨论，甚或对其表示观望、期待。不过，与其对唯一超级大国的气候政治怀抱期望，不如思考如何在“碳达峰碳中和”叙事情境中重新定位全球和地区发展的绿色低碳转型。

第三，自主贡献的履约难题。如上，《巴黎协定》作为最新的最重要的里程碑式全球气候政治安排，其历史进步和现实意义在于更为迫切地明确“适应气候变化”之于全球各地（及当地民众）生存、发展和安全的重要性。②因此，《巴黎协定》不仅聚焦减排问题，而且还将减缓和适应气候变化这两大议题更为紧密地结合在一起；并且，与强调“自上而下”具有法律约束力的京都机制不同，《巴黎协定》以其倡导“自下而上”式的“自主贡献”目标而为世人称道。《格拉斯哥气候协议》的艰难达成，意味着后格拉斯哥时代全球气候治理的形势可能不容乐观，全球治理力度不足、进展迟缓、投入有限的现状在短时间内难以得到有效解决。

首先，《格拉斯哥气候协议》成果的保守性限制了全球气候治理的力度。这主要体现在：一是“去煤炭”力度大打折扣。煤电或难以如大会所期待的那样成为历史。《格拉斯哥气候协议》共识的达成不能一味地追求高强度目标，也需要考虑到部分国家的发展现状。高度依赖煤炭的发展中国家在向发达国家争取发展权益的较量中取得胜利，“逐步减少”取代“逐步淘汰”被写入“去煤炭”进程。但这同时意味着碳减排进程的放缓。二是气候融资的承诺与行动不足。《格拉斯哥气候协议》并未解决资金问题。为资助发展中国家适应气候变化而设立的适应基金资金水平严重不足，与预计的资金需求存在至少数十亿的差距。尽管协议要求发达国家在2025年前至少提供两倍的资金，但依然无法填补资金缺口。同时，发达国家也至少考虑了发展中国家建立损失与损害基金的诉求。《格拉斯哥气候协议》是发展中国家与发达国家在自身发展与全球气候治理的利益权衡中达成的共识，其成果因集体行动困境而体现出保守色彩，因此未能达成更强有力的全球气候治理承诺。

其次，传统安全威胁的干扰阻滞或延缓全球气候政治发展。全球气候治理成败的关键或许并非技术难题，甚至亦不能完全归咎于制度设计不够精巧完善，而是政治问题。换言之，在于现有合作方案如何贯彻实施。阻碍方案实施的，往往是国家间在无关气候变化议题（或并不直接相关）的其他议题上的国际政治博弈。西方冷战思维对崛起中的新兴大国造成的政治安全威胁，是干扰全球气候治理南北对话的主要障碍之一。这一点，在中美气候治理对话与合作中尤为凸显。中国和美国是世界上最大的两个碳排放国，虽然二者在格拉斯哥大会中达成了温室气体减排协议，但协议的细节和实质性内容并不完整。更重要的是，协议的落实可能会由于美国对华意识形态对立展开的竞争和打压而受到冲击。

最后，非传统安全威胁的复杂化，也影响全球气候治理的持续投入。新冠肺炎疫情无疑改变了整个世界，而不止于影响国际关系和全球治理。疫情导致的经济停滞，理论上虽降低了2020年以来的（全球）碳排放总量，但事实上碳排放依然呈现上升态势。考虑到二十国集团针对新冠病毒的一揽子复苏计划在化石燃料上的高额投入，未来碳排放的形势依然严峻。此外更严重的是，新冠病毒对财政的影响会严重限制发展中国家应对气候变化的能力。一方面，低收入国家和最不发达国家极有可能已经深陷债务困扰，债务违约将限制这些在气候问题上极度脆弱的国家获得新一轮气候融资的机会。另一方面，经济停摆可能会引发政治动荡和社会动荡，使国家资源向紧迫性更强的突发危机管控方面倾斜，而不是投向周期与回报看似都更遥远的气候治理。

全球气候治理的新特征

近年来，国际风云变幻，全球气候政治格局也因之经历调整和重塑。全球气候治理的新特征，主要表现在如下三个方面：

其一，全球气候治理的制度碎片化。在全球气候政治谈判中，国际社会为构建一个综合监管机制而持续努力，但持续的规则创设及其合法化过程，也可能导致国际制度本身的“臃肿”，因而由治理体系间的分裂引发的碎片问题在所难免。这种全球气候治理的制度碎片化，可细分为利益碎片化、联合国气候机制碎片化、气候与能源多边论坛重叠的碎片化、气候与其他国际环境制度重叠的碎片化、气候与其他非环境国际制度重叠的碎片化。需要指出的是，全球气候治理的制度碎片化特征，并非仅仅意味着困难或挑战，还可能内蕴着发展机遇。

其二，全球气候治理的国家群体化。不论是出于全球气候制度建构，还是国别利益考量，与全球气候治理的制度碎片化特征并存的，是全球气候治理的国家群体化。所谓国家群体化，指的是某些国家行为体对某个群体的参与，表现出或多或少的“从众”行为，客观上反映了全球气候变化的公共问题属性，但主观上具体的国家群体化选择，也是文化乃至思想意识形态的外化。客观上，群体化气候外交体现了一定程度的实用性和灵活性。群体化本身或可看作多边主义气候外交的变种，亦可能较为明显地表现出多样、高效、可扩容等优势，甚至能提供必要的群体内激励机制，在最低限度上至少可以维系群体内部尽可能的（新兴经济体）团结合作。不过，不论多边主义还是（群体）小众化行动，全球气候政治群体的离心力始终存在。

其三，新兴大国成为全球气候治理的重要参与方。人类社会进入21世纪，在新世纪近二十二年之久的国际政治舞台上，一个经久不衰的话题，则是有关新兴大国何以影响、塑造国际政治，乃至推动国际体系变迁。显然，在这并不久远的世界历史进程中，人们争论的焦点无非在于新兴大国是否会成为现存国际秩序的挑战者，从而引发新兴大国与传统大国之间的国际冲突；亦或者，失序、失衡、动荡的世界仍存在自适应和调节机制，但这种权力架构日渐衰朽，从而难以应对变化或挑战。③同时，当前新兴大国似乎并未从根本上冲击现有国际秩序，因为这些国家往往还经历着自身较为独特的社会化进程，其新的全球或地区角色有待国际社会认知、接纳，而新兴大国是否因此成为现有国际规范的接受者或构建新全球秩序的发起者，亦有待观察；现存的全球秩序并未根本改变，新兴大国群体崛起，同样并非扮演全球秩序的“终结者”。

尽管存在诸多争议，然而可以肯定的是，大国始终在国际政治中扮演着中心角色，并在相关政策领域起最终引领或决定作用。而21世纪的新兴大国在全球舞台上的地位无疑同样举足轻重，进一步强化了主权民族国家的中心色彩。由巴西、俄罗斯、印度、中国和南非组成的金砖国家(BRICS)，使得全球地缘经济版图重组，也引发有关这几个新兴大国在全球治理中的身份定位与角色评估问题的讨论。具体到全球气候政治，尽管新兴大国与传统大国之间互动明显，但仍存在张力。其中，较为典型的、戏剧性的反应，莫过于2009年哥本哈根气候大会达成了含金量并不高的《哥本哈根协议》，其后至今，新兴大国成长为大国气候政治俱乐部中难得的引领者，开始在全球气候政治中发挥重大甚至决定性作用，主导全球气候治理进程，可谓新兴大国群体崛起在全球气候政治发展中的一种正能量反馈。

由此可见，当前全球气候治理的现状，至少是挑战与机遇并存。新时代中国气候外交，应当结合全球气候治理的新特征，审慎应对或迎接全球气候治理的新挑战。

新时代中国气候外交应对

当前全球气候政治出现新形势、新变化，且充满复杂性和不确定性，新时代中国气候外交事实上也同样面临新的挑战。鉴于此，有必要为全球气候治理提供中国方案、贡献中国智慧。

第一，践行共商共建共享的全球治理观。国际社会对全球气候变化的现实威胁及未来风险普遍感到担忧：一方面，伴随全球发展、全球化与逆全球化进程，人为气候变化的影响也在加大——不论出于对全球公正的呼吁还是治理赤字的回应，增长的步伐加快，人为温室气体排放的总量也仍在攀升；另一方面，有关碳排放权、气候变化适应、资金投入、基础设施建设等需求，难以在全球层面获得有效且公正的分配，或者，围绕着这些权力分布与权利划分的过程也仍未完成，全球气候政治的不确定性也因之而加强。中国倡导共商共建共享的全球治理观，强调发展中国家在国际事务中的话语权，联合国应发挥更加积极的作用，以此推动国际关系民主化进程。由此可见，全球气候治理作为全球治理的核心议题之一，寻求在此议题领域内的国际协调、协作与合作，从理念上讲离不开“共商共建共享”的全球治理观。换言之，从全球治理的宏观层面寻求全球气候治理失灵的化解之道，根本上也有赖于共商共建共享的全球治理观指引。

就全球气候治理而言，同样有必要努力践行共商共建共享的全球治理观：一是共商全球气候治理方案，即国际社会共同协商、协同参与全球气候治理，而并非由少数国家独揽一切。尽管就上世纪90年代以来，全球气候治理相继经历美欧发达国家主导的历史阶段，然而全球气候治理的未来，从来就不应当将希望完全寄托于发达国家群体，更遑论这些国家在资本逐利和规则治理理念导向下试图规避其自工业革命以来的历史责任。那么，共商则意味着以平等协商、合作共赢的尝试来弥合始终存在着的分歧，同时还意味着需要关照发展中国家群体，尤其是最不发达国家和气候变化极端风险国（如小岛国家）的利益诉求。倘若全球发展、气候变化应对罔顾公平正义实现，那么即使短暂协调、协作甚或合作，亦难逃权力政治窠臼。

二是共建全球气候政治制度，即在共商基础上的共同建设，谋求减缓和适应气候变化的现实威胁或未来风险，而非一国（或少数国家群体）之单打独斗，不论该国家是发达国家还是新兴强国。可见，共建全球气候治理意味着国际社会共同应对，而涉及全球气候政治制度的建构，更离不开主要行为主体尤其是主权民族国家的自主参与和积极建设。显然，从共建全球气候治理的层面来解读，《巴黎协定》的诞生及其践行，因其更广泛的全球参与，而在近些年被国际社会寄予厚望或至少投以持久关注。

三是共享全球气候治理成果，即在共商全球气候治理方案、共建全球气候政治制度建设基础上，共享全球气候治理的阶段性成果。在此过程中，也有望辩证看待和应对全球气候治理这一浩大工程中可能遭遇的困难和挫折，如上提到的全球气候治理新挑战与新特征亦概莫能外。例如，2009年的哥本哈根气候大会，最终缔结了缺乏法律效力的《哥本哈根协议》，该协议招致发达国家群体（伞形国家和欧盟）甚至部分发展中国家的批评。然而，正是这份饱受质疑甚或非议的协议，某种程度上也可以说是2015年《巴黎协定》的序曲，即正是建立在“试错”“纠错”基础上的制度化成果，方可能进一步迈向某种具有广泛普适性的全球气候治理机制化进路。同时，共享全球气候治理成果，还意味着为全球气候治理注入持续动力，让共商、共建参与全球气候治理的主要行为体能够切身体会到合作应对气候变化带来的益处，从而反过来为行为体的持续参与提供激励机制。例如，应当确保应对全球气候治理的阶段性成果能够实现普惠，尤其需要在帮助提升广大发展中国家的适应能力方面增加投入，以从资金流向、能力建设等方面使广大发展中国家及其民众受益，并通过共享低碳技术、低碳试点建设经验来夯实主要经济体国家之间的低碳经济合作基础，如此也有可能反过来推动这些国家重视寻求自身发展与应对全球气候变化之间的平衡。

第二，推动构建人类命运共同体。构建人类命运共同体是习近平外交思想的核心理念，不仅关乎人类命运、共同体认知，指涉国际关系、全球治理等各个领域，也多次被载入联合国决议文本，引发国际社会的高度关注和评价，是引领新时代中国与世界关系良性互动的新理念。构建人类命运共同体，是一个浩大工程，且需要国际社会共同努力、长期奋斗，方可能抵达理想彼岸。从议题导向来看，人类命运共同体建设涵盖方方面面，而全球气候变化的治理无疑是其中较为具体的一个议题领域。全球气候治理，有助于国际社会进一步迈向人类命运共同体远景，让“梦想照进现实”；人类命运共同体的建构路径探索，也有助于从根本上保证全球气候治理的航向。可见，全球气候治理与人类命运共同体建构，是局部与整体之间的辩证统一关系。处理好这一对矛盾，有可能从宏观布局上廓清气候变化与人类命运共同体之间的复杂互动。应当承认，在全球气候变化现实威胁与未来风险面前，有可能催生人类命运共同体感知，而“以邻为壑”、零和博弈的国际政治旧思维，不仅无益于气候变化难题的根本消解，还可能导致国际政治中的新旧难题相互交织，冲突激化。因此，构建人类命运共同体，是高瞻远瞩的国际关系新理念，也是新时代中国外交智慧的集中体现，从根本上有助于为全球气候治理提供中国方案、贡献中国智慧。

第三，统筹国内生态文明建设与国际气候合作，共谋全球生态文明建设。出于研究偏好和学科边界（人为）划定，往往区分所谓国内政治与国际政治研究。然而，现实政治生活远比学术研究复杂得多——国内政治往往与国际政治相互交织，导致问题更为复杂难解。就气候变化治理而言，同样涉及区域国别政治与国家间政治。由此可见，需要统筹国内生态文明建设与国际气候外交，从而为全球气候治理提供良好范本：一方面，重视生态文明建设，统合于经济、政治、文化、社会和生态文明建设之“五位一体”总体布局，并助益于建设“美丽中国”，从根本的、系统的层面提升中国应对气候变化的能力，并为国际社会尤其发展中国家提供经验借鉴；另一方面，中国仍是发展中大国，新时代中国气候外交，仍应观照国内生态文明建设和新时代中国特色社会主义建设的大局。有鉴于此，加强全球气候治理需要中国继续妥善利用好多边气候外交平台和机制，推动全球气候治理善治进程，维护全球气候政治公平正义。

总而言之，中国等新兴大国的国际地位、全球影响力的持续提升，为全球气候治理注入了正能量。当前，全球气候治理表现出碎片化、群体化和新兴大国主导等新特征，而新时代中国参与全球气候治理，积极捍卫联合国气候治理机制的权威，维护发展中国家群体利益，与国际社会共谋全球生态文明建设，是实现中国与世界良性互动的真实写照，也是新时代中国国家战略与外交政策调整的必然要求。

（作者为西安交通大学马克思主义学院国际问题研究中心执行主任、教授、博导）

【注：本文系国家社会科学基金青年项目“新时代中国气候外交的理论基础与实践路径研究”（项目编号：19CGJ043）的阶段性成果；得到第二批陕西省“高层次人才特殊支持计划”（哲学社会科学、文化艺术类）青年拔尖人才支持计划资助】

【注释】

①Josh Gabbatiss. “COP24: Climate Change Talks Extended as US and Other Major Polluters Hold Up Landmark Agreement”, Independent, https://www.independent.co.uk/environment/cop24-climate-change-summit-trump-us-pollution-global-warming-poland-katowice-a8684186.html

②Anthony Robbins, “How to Understand the Results of the Climate Change Summit: Conference of Parties21 (COP21) Paris 2015”, Journal of Public Health Policy, Vol.37, No.2, 2016, pp.129-132.

③Randall Schweller, “Emerging Powers in an Age of Disorder”, Global Governance, Vol.17, No.3, 2011, p.287.