牢牢把握新一轮全面深化改革的关键抓手

【中图分类号】D61    【文献标识码】A

以习近平同志为核心的党中央高举全面深化改革大旗，坚持正确改革方向，推动改革稳步朝纵深推进，全力构建更高水平开放型经济新体制，许多领域实现历史性变革，带动经济发展活力大幅提升。然而发展实践中也面临要素资源流动不够流畅、制度规则不够协调等亟待改革的问题。与此同时，伴随着百年变局和世纪疫情交织叠加，经济全球化遭遇逆流，世界格局进入新的动荡变革期，改革所面临的外部环境更加复杂，实现高质量发展的任务更具挑战。习近平总书记强调：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”面对新形势新矛盾新问题，2022年12月15日至16日召开的中央经济工作会议明确提出“谋划新一轮全面深化改革”的重要任务，即以经济体制改革等问题为重点突破，带动社会各领域改革统一协调开展，为推动高质量发展注入新动力。

新一轮全面深化改革的时代要求

党的十八大以来，全面深化改革的实践既推动了我国经济社会的发展，也给新的历史条件下的改革注入了新内涵，使其具有新时代的标识意义。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，国内市场规模总体上已位居世界前列，商品市场规模优势明显，资本、技术、数据等要素市场规模迅速扩大。站在新的历史起点，谋划新一轮全面深化改革，需要把握以下三点要求：

突出改革的系统性和内外协同性。习近平总书记指出：“全面深化改革，要突出改革的系统性、整体性、协同性。”一方面，突出改革的系统性是马克思主义中国化时代化的根本要求。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“必须坚持系统观念。”作为新时代新征程推动高质量发展的重要内容之一，谋划新一轮全面深化改革不是单一作战，而是要“十个手指弹钢琴”，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，尤其是在制定出台一系列新制度的过程中，更要坚持辩证思维，从全局和系统的角度出发，打通关键梗阻。另一方面，突出改革的内外协同性是新发展格局赋予新一轮全面深化改革的实践内涵，新发展格局厘清了国内国际双循环的相互关系，即当前我国主要依托国内大循环打破制约产业高质量发展和区域协调发展的体制机制障碍，同时通过国际循环打通制约高层次要素资源自由流动的制度性障碍，进而架起国内国际双循环相互促进的桥梁。

突出中国式现代化主题。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”中国式现代化的动力在于改革。改革开放四十多年来，我们党坚持以经济建设为中心，勇于消除阻碍生产力发展的生产关系和制度的弊端，不断以改革推进中国式现代化。新时代随着全面深化改革的不断推进，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，以往不适应生产力发展的生产关系得到调整，一切有利于发展社会主义社会的生产力的经济要素不断得到释放，为中国式现代化提供了坚实的物质基础。因此，在谋划新一轮全面深化改革的过程中，一方面，要深刻认识中国式现代化的理论体系和实践要求，领悟其中蕴含的独特世界观、价值观、历史观、文明观、民主观和生态观等，使制定的规划和政策体系体现时代性、富于创造性；另一方面，要坚持以人民为中心的发展思想，增强人民群众的改革获得感，切实把推动高质量发展的改革目标与“一切为了群众、一切依靠群众”的价值导向有机结合。

突出改革与治理的内在统一。社会治理与经济发展具有高度互动性，两者共同推进国家治理体系和治理能力现代化进程。随着我国经济发展进入新常态，以主体多元化、利益复杂化、需求多样化等为特点的新诉求为社会治理带来了前所未有的挑战。面对经济新常态背景下的发展矛盾，需要把新一轮全面深化改革与现代化治理紧密结合起来，推动构建多元良性互动的社会治理新格局。一方面，要坚持立破并举，改革意味着彻底破除阻碍高质量发展的旧观念和旧机制，无论是发展混合所有制经济、建设全国统一大市场，还是推进“双碳”目标实现，都凸显了“破”与“立”、改革与治理内在统一的特质；另一方面，要创新政府治理模式，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用整合社会治理资源，依托大数据、云计算、人工智能等新技术加强数字化政府建设，着力构建全域智慧、贯通一体的协同治理新体系。

新一轮全面深化改革的突破口

以建设全国统一大市场为突破口，进一步推进经济体制改革。对于新一轮全面深化改革而言，改革所要解决的关键问题之一是运用市场逻辑，激发市场活力，打破制约土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素自由流动的障碍，提升资源配置效率。而这与《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出的“打造统一的要素和资源市场”“推进商品和服务市场高水平统一”等要求高度契合，这也意味着要以建设全国统一大市场为突破口推进经济体制改革。

第一，建设高质量市场基础制度与运行规则。统一的市场基础制度是全国统一大市场的根本保障。一方面，加快落实统一的产权保护制度、市场准入制度和社会信用制度等规则体系，尤其要加强全国性政策的制定和落实，保证全国一盘棋，进而从源头杜绝区域壁垒和条块分割；另一方面，加强市场规范化交易，依托产权市场实现土地、劳动力、资本、技术和数据等重点要素的规范化交易，实现不同区域、不同平台间要素信息的高效率联动。

第二，建设高水平要素资源市场和商品服务市场。要素市场化配置是深化经济体制改革的关键领域，打造统一的要素和资源市场体系，应完善要素市场流通的基础设施建设，包括基建等传统硬件设施和平台等技术软件设施。以数字基础设施为例，要充分依托新一代数字技术建立土地交易、知识产权交易、碳交易等互联平台，促进市场要素自由流动。同时，也应充分发挥我国政策试验的特有优势，依托试点模式探索建立区域合作机制，完善主要由市场供求关系决定要素价格的市场机制，促进各地区间要素流动自主有序、配置高效公平，为建设全国统一大市场积累经验。

第三，激活民间投资，推动民营经济高质量发展。民间投资是扩大内需的重要力量，对于优化供给结构具有重要作用。一方面，提振民间投资信心，围绕激活民间投资活力，从政策措施选择、营造良好投资环境等方面做好顶层设计，最大限度地发挥金融、技术、监管等政策协同效应，消除民间资本“不敢投”的疑虑；另一方面要切实拓展民间投资空间，在放宽市场准入的基础上通过推进PPP模式（政府和社会资本合作模式）、支持混合所有制等多元形式支持民间资本参与政府基础设施建设和公共服务进而形成资金合力。

以“放管服”改革为突破口，进一步打造有为政府。有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，尤其是在当前构建新发展格局的背景下，市场经济的发展、营商环境的优化都离不开政府治理的保障和支持。“放管服”改革是党的十八大以来全面深化改革的重要举措之一，在习近平经济思想的指引下，中央和地方各级政府部门多措并举，对行政监管机制进行优化创新，秉持施政为民的行政本质，加快推进向服务型政府的角色转变，极大地激发了市场主体活力。截至2022年8月底，登记在册市场主体达1.63亿户，相比2012年底的5500万户，净增超1亿户，年平均增幅12%。但与此同时，随着改革的日益推进，体制冲突和部门融合的问题也随之而来，各种新老问题相互叠加，给改革向纵深推进带来了压力。为此，在谋划新一轮全面深化改革的当下，各级政府部门应持续深化“放管服”改革，通过转变政府职能和构建现代化政府治理体系，进一步破解深层次体制机制障碍，营造更加优质的营商环境，最大程度调动社会内生动能，为构建新发展格局、推动高质量发展提供源源不断的动力。

第一，提升简政放权实效，释放市场主体活力。简政放权是加快转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，更是建设人民满意的服务型政府的必由之路。对于新一轮全面深化改革而言，首先，从机制上进一步明晰不同层级政府的角色职能。中央政府主要负责顶层设计，包括统一政策法规，进一步放开市场准入，如制定全国统一的市场准入负面清单，强化反垄断、反不正当竞争等；地方政府则需要结合自身发展实际和市场主体需求，破除地方保护主义梗阻，持续推进营商环境优化和区域一体化。其次，在政务审批上进一步优化流程，准确把握影响社会资本投资动力的重要因素，取消与经济发展不相适应的干预和管制，探索重点领域的集中审批和流程再造，对跨层级、跨地域、跨部门的审批事项实现全周期统筹设计。以更大力度推行承诺制信任审批，从根本上解决方便市场主体投资、生产、经营的问题，切实打通政务服务“最后一公里”。最后，持续提升行政效率和透明度，深入推进“互联网+政务服务”，加快政府信息系统互联互通，打破“信息孤岛”。在社会治理的专业领域持续探索服务外包等合作模式，引导民间资本参与公共服务供给，打造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

第二，创新监管方式，为市场运行营造良好生态。世界银行发布的《世界营商环境报告》明确指出在国际营商环境中排名前列的经济体都没有放弃政府监管这一传统方式。在新发展阶段，我国政府部门应加快建立多层次监管体系，构建以信用监管为基础的新型监管机制，在最大限度减少对市场主体干扰的基础上，实现事前、事中、事后全链条监管，以有效监管维护公平竞争的市场秩序。同时，伴随着当前不断涌现的新技术、新产业和新业态，政府部门还应提升监管工作的技术水平，充分依托现代数字技术，针对不同行业量身定制差异化的柔性监管模式，充分调动市场主体的积极性。

第三，优化服务内容，引领市场有效竞争。政府的经济职能在构建新发展格局的过程中将随着市场环境、经济结构、技术进步等多重因素的影响而处于动态演化状态，而新发展格局的提出意味着中国将以更大力度推动对外开放，更大范围更深层次地融入世界经济，这也将倒逼政府不断改革创新以适应经济社会发展需要，引导市场良性运行。一方面，各级政府在遵循市场经济规律的基础上，在法治框架内积极发挥宏观调控的能动作用，如依托《中华人民共和国反垄断法》维护市场主体的独立性，保护公平和自由竞争的市场规则；在行政职能上进一步强化服务意识，如以财税制度改革为支撑，通过转移支付等方式缩小收入差距，推进减税降费改革、加强对经济主体的外部效应治理等。另一方面，积极发挥政策引领作用，如针对生产要素流动不畅的难题，深化供给侧结构性改革，发挥“中国制造”的产业优势，将优质产品转销国内市场推动国内大循环，针对“卡脖子”问题切实发挥新型举国体制优势和强化竞争政策的基础地位，加快推动原创性科技创新，进而为国内国际双循环提供必要的科技支撑。

以深入实施创新驱动发展战略为突破口，进一步发展现代产业体系。现代产业体系是构成现代化经济体系的核心支柱。我国连续多年保持世界第一制造大国地位，产业规模不断扩大，产品质量和产业结构不断优化，服务业成为我国经济第一大产业。虽然积累了深厚的产业底蕴，但“大而不强”始终是我国产业体系面临的重要问题，直到当前我国的产业发展仍没有完全摆脱数量型增长方式，存在要素结构升级滞后、产业链与供应链发展不平衡、共性技术创新体系缺失等问题。习近平总书记强调：“新发展格局以现代化产业体系为基础，经济循环畅通需要各产业有序链接、高效畅通。”为此，在谋划新一轮全面深化改革的当下，应以深入实施创新驱动发展战略为突破口，推动以往的粗放式发展模式不断向着集约型精细化模式转变，进一步打造自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系。

第一，加快市场主体培育，做大做强做优实体经济。习近平总书记指出：“推动经济高质量发展，要把重点放在推动产业结构转型升级上，把实体经济做大做强做优。”企业是推动建设现代化经济体系的生力军，一方面，着力完善中国特色现代企业制度，大力支持各行业龙头企业做大做强，积极培育“专精特新”中小企业，激发和保护企业家精神，鼓励企业在细分领域做精做深，为中小企业创造良好的产业链生态环境，明确其在产业链条中的互补性功能定位；另一方面，充分发挥国有企业带动作用，集中力量对产业链供应链中战略意义强、技术含量高的关键环节展开攻关，制定供应链风险预警和应对方案，不断提升对战略性产业链的控制力和节点支撑能力。

第二，加快构建自主可控、安全高效的产业链供应链。习近平总书记指出：“产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征。”受国内外多重因素叠加影响，我国产业链供应链不稳、不强、不安全的风险凸显，亟需在新一轮全面深化改革过程中提升产业链供应链现代化水平，维护产业链供应链安全稳定。一方面，要锻造长板，在我国具有先发优势的电力装备、通信设备等领域持续巩固提升相应技术的国际领先地位，同时进一步优化产业链布局，通过推动产业有序转移促进区域经济协调发展；另一方面，要补足短板，加快建立产学研深度融合的技术创新体系，全面打通基础研究、核心技术与产业发展之间的转换通道，促使创新成果与市场需求精准对接。

第三，培育新兴产业，促进产业融合。数字产业本身就是现代产业体系的重要组成部分，促进数字产业与传统产业融合是构建现代产业体系的重要路径。一方面，以互联网平台为抓手，大力推进工业互联网平台、云服务平台等数字化平台建设，促进平台经济、共享经济健康发展；另一方面，加快发展战略性新兴产业和现代服务业，加大对科技创新、制度创新、场景应用等的支持力度，推动新能源、新材料、高端装备等产业加快发展，在现代服务业方面则要紧扣“实现人民对美好生活的向往”这一目标，加快发展公益性、基础性服务供给。

新一轮全面深化改革的关键抓手

空谈误国，实干兴邦。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“抓落实”和“抓到位”，确保各项改革措施落地生根。对于即将扬帆起航的新一轮全面深化改革而言，构建新发展格局和实现高质量发展是个系统工程，有大量工作要做。新一轮全面深化改革的关键抓手可以从机构改革、法治建设和人才工作三个方面进行推进。

以深化党和国家机构改革为抓手，推进新一轮全面深化改革。党和国家机构职能体系是中国共产党治国理政的重要保障。深化党和国家机构改革既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要举措，也是新时代建设人民满意的服务型政府的应有之义。应以深化党和国家机构改革为抓手推进新一轮全面深化改革，彻底解决以往行政体系中存在的问题，更好服务经济社会高质量发展。第一，坚持和加强党的全面领导。深化机构改革要以加强党的全面领导为统领，强化顶层设计和职能梳理，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，及时解决改革过程中可能遇到的各种阻力和矛盾，推动各类机构有机衔接、相互联动。第二，深化干部制度改革。深化机构改革要造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍，一方面要全面做好干部的培育、选拔、任用和管理工作，坚持德才兼备和人民满意的用人标准，让能干事者有机会，干成事者有舞台；另一方面要通过进一步完善“墩苗”历练和激励机制，提高干部专业素养，调动干部干事创业的积极性，强化责任担当。

以全面依法治国为抓手，推进新一轮全面深化改革。构建新发展格局与政策、法律等制度因素直接相关。党的二十大报告指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”为此，推进新一轮全面深化改革不仅要关注经济维度，还要重视法治维度，只有将新发展格局与法治建设相结合，在法治框架下推动“双循环”及其良性互动，才能有效解决困扰新发展格局的一系列问题，进而为推动高质量发展注入活力。第一，坚持问题导向和目标导向。围绕建设法治国家、法治政府等根本目标，厘清分阶段分步骤必须完成的任务，针对新形势下面临的法治建设薄弱环节和经济领域的法律制度不完善等问题，加快完善立法和监管机制，以高质量立法保障高质量发展。第二，坚持在党的领导下推进法治政府建设。一方面，完善依法行政制度体系，全面落实行政规范性文件合法性审核机制和备案审查制度，以良法促进发展、保障善治，在重大战略决策过程中注重科学民主合法，不断提高决策质量；另一方面，推进严格规范公正文明执法，在方式上不断探索跨部门跨领域联合执法，在内容上持续推动执法重心下移，细化行政裁量权基准，让执法既有力度又有温度，实现执法效果与社会效果相统一。

以人才工作为抓手，推进新一轮全面深化改革。人才是富国之本、兴邦大计。无论是建设现代化经济体系、推动产业转型升级还是打造有为政府，都需要优质高效的人才工作作为支撑。党的二十大报告指出，必须坚持“人才是第一资源”，深入实施“人才强国战略”，坚持“人才引领驱动”。对于新一轮全面深化改革而言，如何激发市场主体的活力和创造力，既是构建新发展格局的发力点，也是面向经济主战场开展人才工作的重点。第一，聚天下英才而用之。多渠道、全方位吸引集聚人才，把人才优势转化为发展优势。依托产业优势集中培养一批符合地方发展实际的创新型人才队伍，充分发挥科学家、科技人员、企业家的创新活力，打造人才集聚高地。第二，进一步深化人才体制机制改革，建立健全人才顺畅有序流动的体制机制，集中力量在吸引人才、用好人才、培养人才上下功夫，落实以人为本的人才价值理念，打造近悦远来的立体人才生态系统。第三，加强战略科学家培养。战略科学家是推动科技创新与高技术产业跨越发展的“领路人”，要坚持实践标准和长远眼光，着力打造战略科学家成长梯队，从而进一步促进全社会创新积极性和创造力释放。第四，把政策重心放在青年人才上。青年人才是人才队伍的中坚力量，也是最具创新活力的群体。各级政府要给予青年人才更多的信任、更有力的帮助，在面向国家重大战略需求和关键领域支持青年人才挑大梁、当主角，切实提升青年人才的核心竞争力。

到得前头山脚尽，堂堂溪水出前村。谋划新一轮全面深化改革要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢牢把握改革的突破口和关键抓手，全力构建高水平社会主义市场经济体制，以高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院副院长、教授、博导，上海市创新政策评估研究中心主任，上海市行政管理学会副会长；上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生李林威对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金重点项目“完善干部担当作为的激励机制研究”（项目编号：20AZD020）阶段性成果】

【参考文献】

①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，新华网，2022年10月25日。

②《习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调 加快构建新发展格局 增强发展的安全性主动权》，新华网，2023年2月1日。

③《中央经济工作会议举行 习近平李克强李强作重要讲话》，中国政府网，2022年12月16日。

④《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，中国政府网，2022年4月10日。

⑤《传统产业改造升级 新兴产业加快发展》，中国政府网，2022年7月27日。