以就业评估强化公共投资与重大项目的就业导向

【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A

“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业”是党的二十大报告提出的“增进民生福祉，提高人民生活品质”的重要措施之一。充分发挥公共投资与重大项目在带动就业方面的作用，对于促进高质量充分就业具有重要作用。近年来受国内外经济形势变化，特别是受疫情影响，我国就业形势相对严峻，“稳经济”“保就业”成为从中央到地方各级党委和政府工作的重中之重，但当前公共投资和重大项目直接带动就业的作用尚未充分凸显。建立就业评估机制以强化公共投资和重大项目的就业导向是实施就业优先战略的本质要求，既离不开政府治理理念的转变，也离不开政府治理体系和治理能力的进一步完善和提升。

公共投资与重大项目的就业效应

公共投资与重大项目对经济社会运行有着多重影响效应，对就业促进也有着多重影响效应。就其对就业的影响而言，既包含间接效应，又包含直接效应；既包含总量效应，也包含结构效应；既包含积极效应，也可能包含消极效应。

公共投资和重大项目对就业促进的间接效应指的是，通过政府主导的投资项目、基础设施建设等推动产业发展、激活社会投资和消费等提振经济的方式对就业发挥的促进作用。而直接效应指的是公共投资和重大项目在项目建设和运行过程中对就业的直接吸纳作用。近年来受全球经济低迷和疫情影响，加大公共投资以降低失业率的做法成为全球各经济体的主要政策措施之一。总量效应指的是公共投资与重大项目通过直接或间接方式带来的就业岗位规模的扩大。结构效应指的是公共投资与重大项目对就业结构产生的影响，这种影响可以是有意识的，也可以是无意识的，其中有意识的影响指的是政府通过设定投资方向和构成的方式影响一个国家或地区的产业结构和经济结构，进而影响劳动力市场的供需结构。譬如，美国出台的《2022年芯片和科学法案》虽然旨在通过提供数百亿美元促进美国半导体的研究和制造，但其中有很多条款涉及到相关的人才培养和半导体制造等行业劳动力的培育。党的二十大报告提出“促进高质量充分就业”，这既离不开劳动力市场需求结构的优化，也离不开劳动力供给结构的优化。以政府投资的方式引导劳动力市场供需结构变化，不仅有着提升国家和地区经济竞争力的积极意义，对于优化和提升劳动力供给的结构和质量，特别是对青年劳动力的培育也有着积极意义。

公共投资和重大项目对就业促进的积极效应得到了普遍认可，但如果投资项目定位不当，也可能产生消极影响。所谓的消极影响可以从两个角度来理解：一是从政府投资与非政府投资的关系及其对市场秩序影响的角度；二是从用工替代及其示范作用的角度。从第一个角度来看，由政府主导的公共投资和重大项目主要限定于市场不能有效配置资源的、具有公益性和外部效益的公共领域。对这些领域的投资有利于改善经济和社会运行的基础，这也是各国通行的做法。在市场成熟度高、竞争激烈的领域，公共投资和重大项目的介入则可能会影响市场秩序、挤压社会资本生存空间，甚至打压民营资本的信心，最终通过影响经济秩序而伤及就业。为了避免政府主导的公共投资和重大项目对市场秩序可能带来的不良影响，特别是避免在竞争性领域对民营资本的挤压，公共投资和重大项目往往涉及的是基础建设等领域，或因具有外部性或风险性而社会资本不愿或难以介入，但对国计民生又有着重要影响的领域。国务院出台的并于2019年7月1日开始施行的《政府投资条例》明确指出：“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。”从第二个角度来看，如果公共投资和重大项目涉及的是智能化、自动化程度高的领域，或者说劳动替代率较高的领域，那么不仅无助于直接的就业促进，而且还会因政府主导项目的示范引领作用，带动相关行业劳动替代率的增加。因此，除了基于技术创新和引领需要，公共投资和重大项目不应盲目聚集于资本密集型和技术密集型领域，在就业形势相对严峻的时期应更多地侧重于劳动密集型领域。此外，即便是那些基于技术进步和创新引领需要的政府主导项目，也要从技能型人才培育的角度赋予其责任，以引领和优化人力资源的供给与配置。

公共投资与重大项目直接就业效应的优先性

公共投资与重大项目直接就业效应的优先性是由当前就业形势所决定的。尽管公共投资与重大项目对就业促进有着多重效应，但在特定时期应根据经济社会运行的实际情况，侧重发挥其特定效应。就业问题不仅是民生问题、经济问题，更是社会问题，甚至是政治问题。国外的经验表明，失业率的上升不仅影响民生，而且也会影响社会的稳定。近年来受国内外经济形势变化，特别是受疫情影响，我国就业形势特别是青年等重点人群的就业形势相对严峻。国家统计局数据显示，全国城镇调查失业率在2022年上半年一度上升至6.1%，下半年虽有回落，但大多在5.5%及以上。在就业形势相对严峻的背景下，重点人群的就业问题尤其突出。2022年7月份，16—24岁城镇青年失业率为19.9%。同年，全国高校毕业生规模达到了1076万人。尽管大多数高校的毕业生年终去向落实率达到了九成以上，但其中包含了相当比例的灵活就业、自主创业、公益性岗位或见习、实习等非稳定性或临时性岗位。

2022年国务院及相关部委密集出台“稳就业”相关政策措施，各地也结合实际积极出台各种形式的“稳就业”“保就业”措施，各类政策工具做到了“能用尽用”。通过各方共同努力，2022年我国就业局势总体稳定。随着经济的逐步回暖，2023年我国就业形势将进一步趋于平稳，但就业的总量压力和结构性矛盾依然存在，并且随着高校毕业生规模的持续增加（2023年高校毕业生规模预计将达1158万人），青年等重点人群的就业压力仍不容小觑。在这样的现实背景下，发挥公共投资与重大项目直接带动就业的作用，在当前有着紧迫性。值得注意的是，发挥公共投资和重大项目的直接效应也日益得到党中央的高度重视。2022年7月5日国务院办公厅转发的国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收的工作方案》、2023年1月10日国家发展改革委出台的《国家以工代赈管理办法》等，就是发挥公共投资和重大项目的直接就业效应的最好例证。

公共投资与重大项目直接就业效应的优先性是实施就业优先战略的本质要求。就业是民生之本，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持在推动高质量发展中强化就业优先导向，深入实施就业优先战略，推动我国就业工作取得历史性成就。党的二十大报告强调：“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。”简言之，就业优先政策就是强调经济发展的就业导向，将就业问题置于宏观政策层面，财税政策、金融政策、产业政策等的出台和实施要优先考虑就业问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：“坚持经济发展就业导向，健全就业目标责任考核机制和就业影响评估机制。”国务院印发的《“十四五”就业促进规划》指出：“健全就业影响评估机制，制定实施宏观政策时要充分考虑对就业的影响，提升重大政策规划、重大工程项目、重大生产力布局对就业的促进作用。”人社部印发的《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》也明确指出：“坚持经济发展就业导向，将更加充分更高质量就业作为经济社会发展的优先目标，将稳定和扩大就业作为宏观调控的下限，健全财政、货币、就业等政策协同和传导落实机制，强化就业影响评估，实现经济增长与就业扩大良性互动。”公共投资与重大项目具有政府主导属性和突出的经济和社会影响，明确其就业导向，发挥其直接带动就业的作用，不仅是就业优先政策的要求，而且能够有效、及时地发挥“稳就业”“保民生”的作用。

然而就业导向和直接就业效应的优先性在各地公共投资与重大项目的实践当中体现还不够明显。通过加大公共投资力度、实施重大项目的方式提振经济，以达到稳经济、保增长的目的，成为各级政府的重要政策措施，而经济的持续稳定增长则会从长远意义上对高质量充分就业产生综合性的积极影响。“经济增长固然是就业增长的前提和必要条件，但却不是充分条件。国际和国内经验都表明，经济增长并不自动导致最大化就业，而且一定的增长速度并不以相同的比例带动就业增长。”①在一些地方实践当中，公共投资和重大项目的立项往往侧重于经济效应，缺乏明确的就业导向，甚至被用于“保GDP”或“拉升GDP”。这会导致公共投资与重大项目偏离其本应该所属的公共领域，进入竞争性领域，造成对社会资本投资的挤压，甚至对民营资本特别是中小微企业的生存空间造成挤压。这种挤压既不利于良性市场秩序的形成，也将最终因为伤及经济运行而影响就业。在经济收益的驱使下，公共投资与重大项目也容易偏向资金密集型和技术密集型的领域，进而因就业替代效应而不利于就业机会的增加。此外，就业评估机制的缺乏也是影响公共投资与重大项目充分发挥就业效应的重要因素。

就业评估与公共投资和重大项目就业导向的推进和落实

“就业优先”已被提到国家战略层面，就业优先政策的充分和有效落实需要各级政府及相关部门的共同努力。影响公共投资与重大项目的就业效应特别是直接就业效应的因素主要包括以下四个方面。一是经济增长导向强于就业导向。中央和地方的“十四五”规划都不同程度地提到“坚持经济发展的就业导向”，将就业工作置于经济社会发展的优先位置。二是一些地方政府通常默认就业效应是经济增长的自然结果，这会导致公共投资和重大项目立项时偏向于经济效益。三是追求GDP的惯性思维以及相关考核的硬性要求，也在一定程度上迫使地方政府侧重考虑经济增长因素，而就业相关考核的弱化则在一定程度上影响了“就业优先”的有效落实。四是“大就业观”尚未充分树立，政府职能部门联动和整合的相对缺乏或相对松散，在落实公共投资与重大项目的就业导向、明确其就业效应时，甚至会出现人社部门“一头热”或缺位的现象。

之所以出现上述现象，其根本原因在于缺乏对于公共投资与重大项目行之有效的就业评估机制，并因此导致“就业优先”的考核要求弱化。中央和地方“十四五”经济社会发展规划和就业相关的规划都在一定程度上强调经济发展的就业导向，强调对重大投资项目、重大工程项目等进行就业影响评估，但如何评估特别是如何对公共投资和重大项目的就业效用进行评估，还缺乏相对明确的政策规定。在政策文本和政策实践层面，甚至会出现人社部门“一头热”的现象。人社部门对就业优先、就业导向和就业影响评估的强调，并未得到其他职能部门的充分重视。譬如，国家发改委关于《政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲（征求意见稿）》对政府投资项目可行性论证提出了多方面的要求，但缺乏就业相关的评价。《政府投资条例》的项目批准条件中提及了技术经济可行性和社会效益分析，但社会效益不仅指代不明确，也未明确提及就业议题。再以地方政策文本为例，2022年5月1日执行的《江苏省就业促进条例》第十六条明确指出：“县级以上地方人民政府建立公共投资和重大项目带动就业的评估机制，在规划编制、投资审批、资金安排、项目管理时，把增加就业岗位和优化人力资源配置作为评价项目的重要指标。在审批政府投资项目和重大基础设施项目、申请和安排财政资金时，同等条件下优先安排就业带动能力强和就业质量高的项目。”但这一政策还没有充分体现在发改委等其他部门的政策文本当中。《江苏省政府投资管理办法》虽然规定了政府投资领域，强调了对政府投资的经济社会效益分析，但并没有明确政府投资的就业导向，也未提及就业评估。《江苏省政府投资基金管理办法》虽然强调了政府投资基金应当“坚持落实国家战略，贯彻省委、省政府决策部署”，但并没有提及“就业优先”。

行之有效的就业评估机制的缺乏还与经济走强时就业促进工作的弱化有关。回顾各国的就业促进工作历史可以看出，在经济走弱且就业问题凸显时，公共投资与重大项目带动就业的作用被普遍强调。譬如，2008年全球金融危机前后的一段时间内，建立就业评估机制以发挥公共投资和重大项目带动就业的作用被高度重视。2007年，《四川省“十一五”就业和社会保障规划》指出：“建立投资项目就业影响评估制度，将对就业的影响作为决定政府投资项目的一个重要因素和核准社会投资项目的指标之一。”2009年，《陕西省就业促进条例》第十条提出“应当将促进就业影响作为立项的评估内容”，南京市发改委和人社部门共同出台了《投资项目就业评估工作意见》，该做法还曾获评“2009年度中国社会政策十大创新”。其实早在2015年，《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》就提出要“建立公共投资和重大项目建设带动就业评估机制”。然而随着经济增长和就业形势改善，相应的就业评估机制被弱化，甚至丧失持续性。

建立具有可操作性的就业评估机制以推进和落实政府主导的公共投资与重大项目的就业导向，不仅是发挥其直接带动就业作用的必要措施，也应当成为一项持续性的公共政策设置。其一，建立公共投资与重大项目带动就业的评估机制，可以明确政府资金和政府主导项目的就业导向，体现“就业优先”的战略地位。其二，建立就业评估机制可以规避政府投资对市场秩序的干扰，进而避免带来负向就业效应。其三，建立就业评估机制可以避免公共投资与重大项目的就业效应掩盖于经济增长目标之下，进而避免就业效应的不确定性。其四，建立就业评估机制有助于“就业优先”的考核机制的完善，强化地方政府在就业和民生发展领域的责任。其五，建立就业评估机制有助于不同政府部门的联动与整合，并促进政府治理体系的改革和完善。

行之有效且具有持续性的就业评估机制的建立，离不开政府治理理念的转变、治理体系的完善，以及治理能力的提升。就治理理念而言，即树立“大就业观”，强化和落实“就业优先政策”，强化和落实经济发展的就业导向和民生导向。所谓“大就业观”，一是指针对就业问题要有大局观念、全局观念，甚至政治观念，真正突出“就业优先”的政策理念；二是指“促就业”、尤其是“稳就业”“保就业”，应成为各级政府职能部门的共同责任。就治理体系而言，一是强化多部门的联动与整合，真正做到将“就业优先”落实到不同职能部门的政策及其执行过程当中；二是按“就业优先”的政策要求，强化就业工作对地方党政“一把手”的问责机制。就治理能力而言，应加强多部门、多层次就业促进能力建设。落实“就业优先政策”意味着，“促就业”“稳就业”“保就业”的能力建设不仅涉及人社部门，而且涉及众多政府部门；相关能力建设不仅涉及就业服务领域，还涉及到如何确保经济发展的就业导向，如何确保财政、金融、产业政策凸显就业优先等方面。

（作者为南京大学就业质量研究中心主任，南京大学社会学院教授、博导）

【注释】

①蔡昉：《如何认识宏观经济与就业的关系》，《湖北经济学院学报》，2008年第6期。