“人民城市”的生成逻辑与实践旨归

【中图分类号】D61 【文献标识码】A

党的十八大以来，习近平总书记关于城市建设作出一系列重要论述，提出了“人民城市”重要理念，在理论上和实践上为新时代中国特色社会主义城市发展指明了前进道路。2022年10月，党的二十大将“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”写入报告。2023年2月，《习近平关于城市工作论述摘编》出版，系统收录了习近平总书记围绕城市工作发表的一系列重要论述，深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律。近年来，学界对“人民城市”重要理念的理论渊源、出场语境、基本内涵、治理策略、当代实践等多个方面展开论证与分析，深化了对“坚持和发展什么样的中国特色社会主义城市建设”“怎样坚持和发展中国特色社会主义城市建设”等重大命题的理论认识。

“人民城市”：一个总体性概念

在城镇化推进过程中，围绕城市发展的各种新概念层出不穷。首先是行政管理中的城市概念，如“国家卫生城市”“全国文明城市”“国家生态园林城市”等。其次是涉及学术话语的城市概念，如经济学的“节约型城市”、社会学的“正义城市”、生态学的“绿色城市”、防灾减灾的“韧性城市”、水资源管理的“海绵城市”等。再次，各学科的交叉融合催生出组合型城市概念，如“绿色智慧城市”“生态宜居城市”等。

相对于以上的城市概念，“人民城市”是一个体现了辩证法的总体性概念。“人民城市”概念的“总体性”体现在：一是“人民”一词内含深刻政治意蕴与深厚历史意蕴，相比“卫生”“文明”“生态”“韧性”“智慧”等具体话语更能发挥凝聚共识、团结奋进的作用。二是将“人民”与“城市”进行组合，与国家宏观层面的大政方针保持一致，凸显了转变经济发展方式、推进经济高质量发展的话语转变。城市发展不再简单依靠GDP的增长，而是更多关注人民群众急难愁盼的实际问题，“政府工作就是要贴近老百姓的实际感受去谋划、推进，真正做到民有所盼、政有所为”。三是“人民城市”从顶层设计角度为城市发展锚定方向，不仅对国内城市的发展起到举旗定向的作用，也为世界各国的城市发展贡献了中国智慧。

“人民城市”的生成逻辑

在新发展阶段对中国特色城市发展规律的时代总结。2015年12月20日于北京召开的中央城市工作会议是时隔37年的重启，标志着中国特色城市发展进入一个新阶段。“做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。”习近平总书记在中央城市工作会议上有针对性地提出了“城市和经济发展两者相辅相成、相互促进”，“城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程”，“城市规模要同资源环境承载能力相适应”等城市发展规律。在2020年4月的中央财经委员会第七次会议上，习近平总书记强调：“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。”历史和实践充分证明，城市发展需要与经济发展水平、资源环境承载能力相适应，城市的盲目扩张将带来经济和环境的代价。

在新的历史起点上对中国特色城市发展的理论创新。2013年12月，在中央城镇化工作会议上，习近平总书记首次提及“推进以人为核心的城镇化”，要求各部门统筹协调，“各地区也要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见”，提出要把握以人为本、优化布局、生态文明以及传承文化四条基本原则。“十三五”规划将“推进新型城镇化”单独列作一篇，从加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、建设和谐宜居城市、健全住房供应体系、推动城乡协调发展五个方面作了全面布局。2016年2月，立足“十三五”开局之年，习近平总书记作出“促进中国特色新型城镇化持续健康发展”的重要指示。2017年12月，中央经济工作会议对新型城镇化建设提出了“提高城市群质量，推进大中小城市网络化建设，增强对农业转移人口的吸引力和承载力，加快户籍制度改革落地步伐”等目标任务。2020年制定的“十四五”规划明确了“完善新型城镇化战略，提升城镇化发展质量”的发展要求。

立足中国式现代化对中国特色城市发展道路的实践引领。中国特色城市发展是中国式现代化的重要环节，人民城市重要理念是对西方城市发展资本逻辑的超越。习近平总书记多次指出，我国的现代化与西方发达国家“串联式”发展过程并不相同，属于后来居上的“并联式”发展。“城镇化是现代化的必由之路”，在这一过程中，中国的城市发展既需要保持历史耐心与战略定力，重视城镇化这一自然历史过程；也要正视“中等收入陷阱”“城市病”等现代化过程中可能出现的诸多问题与挑战，处理好工农关系与城乡关系，这“在一定程度上决定着现代化的成败”。

“现代化的本质是人的现代化”，人民城市重要理念坚持以人民为中心的发展思想，充分认识到人口规模巨大的现实国情，积极探索超大特大城市现代化治理模式；坚持走共同富裕道路，促进区域、城乡协调发展；重视物质文明与精神文明协调发展，强调“保留城市历史文化记忆，让人们记得住历史、记得住乡愁”；坚持人与自然和谐共生，重视城市生产空间、生活空间、生态空间的和谐布局；坚持走和平发展道路，回应人民群众对和平稳定安全的重大需求，不断满足人民群众对美好生活的向往与期待。

“人民城市”的实践旨归

以人为核心：彰显中国特色城市发展道路的价值基础。

坚持战略引领，推进以人为核心的新型城镇化战略。新型城镇化的关键在于“以人为核心”，要从工农互动、城乡互动出发，将城市市民、农村转移人口、农村人口纳入新型城镇化布局。“十四五”规划从战略高度提出“深入推进以人为核心的新型城镇化战略”，彰显了中国特色城市发展道路的价值基础，为各城市因地制宜地规划自身发展奠定了共同的价值观与方法论基础。

强化问题意识，加快农业转移人口市民化。“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。”过去的城镇化战略更多关注产业结构和土地空间，相对忽略了关键的人的因素，积累了一定矛盾和问题，如“玻璃门”现象、“摊大饼”式发展、不顾资源承载能力和地方财务状况盲目扩张等。城镇化发展的基本趋势就是农村人口向城镇转移，户籍制度是推进人的城镇化的重要环节。加快农业人口市民化，要继续深化户籍制度改革，放开放宽落户限制，推动农业转移人口市民化。同时要完善相应的配套体系，让农业转移人口在生产生活上真正融入城市体系。也要关注当前“人户分离”现象背后存在的农村户籍退出机制中的利益羁绊，健全农户农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权市场化退出机制和配套政策。

规划、建设与治理：突出中国特色城市发展道路的系统实践。

加强系统规划，促进城乡融合发展。“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”人民城市重要理念强调优化宏观布局，一是以人为核心，在调查研究人口分布状况的基础上布局城镇化建设；二是以城市群为主体形态，尊重城市群形成和发展的内在规律，重视其文化纽带，在此基础上进行统筹规划与基础设施网络布局；三是以县城为重要载体，重视县作为我国基本行政单位所具有的深厚历史渊源。

实施城市更新行动，推进高质量城市建设。现阶段城市建设的重点是盘活存量、提高质量，“把让群众生活更舒适这一理念融入城市规划建设的血脉里、体现在每一个细节中”。一是以水资源为刚性约束，实施科学合理的开发建设，做到“以水定城”。二是以城市历史文脉为根基塑造城市精神，推进城市品牌建设。三是秉持以人为核心的理念，加强基础设施建设，实施城市更新行动，如老城区和棚户区改造等。

重视多元主体，创新城市治理方式。“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。”一是统筹政府、社会、市民，通过嵌入协商民主、探索基层治理新路和创新人民城市建设制度设计等方式发挥三大主体合力。二是从重点任务出发探索超大特大城市现代化治理方式。第七次全国人口普查数据显示，我国现有7个超大城市、14个特大城市，人口占比为全国的20.7%。探索超大特大城市现代化治理方式对推进中国式现代化、推进以人为核心的新型城镇化、满足人民多样化品质化的美好生活需要具有重要意义。

宜居、韧性与智慧：昭示中国特色城市发展道路的实践方向。

统筹生产、生活、生态，打造宜居城市。“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。”早期的宜居城市研究主要侧重城市居住环境的改善，如自然环境、人文环境等。20世纪70年代开始，宜居城市研究更多关注人的因素，自1996年联合国第二次人居大会提出“可持续发展”的人居理念后，宜居城市研究逐渐关注可持续发展对宜居城市建设的重要性。“住有所居是宜居的基础。”城市建设要实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。宜居城市的实践方向体现了人民城市重要理念对人民美好生活需要的细致关切，是中国特色城市发展道路坚持以人民为中心的发展思想的彰显。

重视安全、卫生、健康，打造韧性城市。城市发展“关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标”。随着经济全球化的发展，气候、生态、公共卫生等领域的城市突发事件增多，给城市发展带来新的挑战。韧性城市的实践方向展现出对人民生命健康的重视，体现了中国特色城市发展道路对生存权和发展权这一首要的基本人权的保障。

推进融合、应用、普及，打造智慧城市。“大数据在保障和改善民生方面大有可为。”2017年2月，习近平总书记在河北省安新县进行实地考察时指出，“建设绿色智慧新城”是规划建设雄安新区的重点任务之一。在2020年亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上，习近平主席提出：“将推动制定智慧城市指导原则，为亚太创新城市发展提供样板。”我国积极推进智慧城市建设不仅是对时代脉搏的精准把握，也为世界城市发展贡献了中国智慧与中国力量。

中国特色城市发展是中国式现代化的重要环节，党的二十大为中国式现代化擘画了宏伟蓝图，人民城市重要理念为中国特色城市发展谱写了崭新篇章。走好中国特色城市发展道路，应深刻把握“人民城市”的深刻内涵，时刻践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，彰显城市发展的人性化、人文气与人情味，实现人人有序参与、人人品质生活、人人归属认同，用中国特色城市发展实践交上一份“人民城市”的满意答卷。

（作者为上海交通大学马克思主义学院教授、博导）

【参考文献】

①中共中央党史和文献研究院：《习近平关于城市工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2023年。

②魏崇辉：《习近平人民城市重要理念的基本内涵与中国实践》，《湖湘论坛》，2022年第1期。

③张文忠：《宜居城市的内涵及评价指标体系探讨》，《城市规划学刊》，2007年第3期。

④石忆邵、刘丹璇：《城市概念的蔓生与规范刍议》，《现代城市研究》，2021年第9期。