建立行政执法与刑事司法“无缝衔接”机制

严格执法与公正司法是相辅相成的。其中，严格执法位于前端，通过行政手段依法保障人民群众的生命财产安全；公正司法位于后端，定分止争，是公平正义的最后一道防线。习近平总书记指出，“要加强行政执法与刑事司法有机衔接，坚决克服有案不移、以罚代刑等现象。”加强行政执法与刑事司法衔接，是为了确保二者之间既能互不干扰，又能高效转换，从而更有力地实施法律。特别是在环境保护、食品安全、劳动保障等关系人民切身利益的重点领域，行政执法与刑事司法脱节会导致法律威慑力不足。前端为后端减负、后端为前端增力，才能更好地让严格执法与公正司法共同发力，促进法律有效实施，保障社会公平正义。

行政执法与刑事司法衔接机制，包括两个方面的内容：一方面是行政执法与刑事司法衔接。行政执法部门往往能够在第一时间掌握所办理案件的信息，因而当其认为办理的行政案件涉嫌犯罪时，应在审查之后自行将案件向刑事部门移送。另一方面是刑事司法与行政执法衔接。对于不符合犯罪构成的违法案件，在需要予以其他行政处罚时，刑事部门不能一放了之或者仅以治安管理处罚替代，而应将其移送至相关行政执法部门，行政执法部门应接受并作出行政处罚。

我国的法律制裁体系由行政制裁和刑事制裁的二元化制度体系构成。长期以来，行政执法与刑事司法的有机衔接之所以难度较大，是因为行政处罚责任和刑事责任的构成要件、追责程序、证据标准等存在诸多差异。

首先，实体法律依据差异较大。行政处罚责任和刑事责任的构成要件认定不同，在一些罪名的适用上行政执法机关与刑事司法机关也存在不同理解。例如，长期以来，进行行政处罚无需考虑行为人是否存在主观过错。2021年行政处罚法修改之后，行政处罚构成要件中虽加入了违法行为人的主观因素，但采取的是过错推定原则，只有“当事人有证据足以证明没有主观过错的”才不予行政处罚，而刑事责任的构成要件之一就是当事人的主观方面因素。这就导致行政执法机关和刑事司法机关判断行为人涉嫌犯罪时的基准存在差异，有时即便查明了违法事实，但在对行为进行定性时也可能形成不同的结论。

其次，证据衔接不畅。一般来说，行政执法的证明标准低于刑事司法的证明标准。刑事诉讼法规定刑事案件的证明标准是“证据确实、充分”，但行政处罚则没有此要求。同时，行政执法的取证要求也低于刑事司法的取证要求，《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关办理刑事案件电子数据取证规则》等规定的刑事证据不论是在收集程序、收集手段上都要严于行政执法证据，这就导致行政执法机关前期调查阶段取得的证据达不到刑事证据标准，影响行政执法证据转化为刑事证据，从而影响移送质量和效率。

再次，信息共享需要加强。行政执法机关、公安机关、检察机关等各个部门都建有信息系统，但各部门的信息系统数据共享仍然比较有限，信息孤岛现象仍然存在。尤其是行政处罚案件信息、生效裁判文书信息等仍然不能及时共享，影响案件的移送效率。

最后，针对行政执法与刑事司法衔接的监督有待加强。根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，人民检察院可以对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件和公安机关是否予以立案进行立案监督，但由于行政处罚信息不能及时共享，检察机关主要是从生效的刑事判决书中去发现线索，监督的难度较大、效果还不理想。

建构科学规范的“两法衔接”机制，是统一法律适用、实现有效衔接的保障和支撑。为从根本上化解有案不移、以罚代刑、有案难移等问题，应当结合当前实际情况，从以下方面加以完善。

完善“两法衔接”法律体系。对行为性质进行明确认定，是保障“两法衔接”工作顺利开展的基本前提。针对当前“两法衔接”的法律规定较为零乱、存在冲突的现状，应当适时对相关法律进行修改。一是在立法规定行政处罚责任构成要件时适当引入主观因素，与刑事责任的构成要件相衔接。二是细化刑法罪名的适用标准，统一行政执法机关和刑事司法机关对具体罪名构成要件的认识。三是对衔接主体、客体、对象、 实体标准、法律责任进行全面统一规定，为相关机关准确移送案件提供法律支持，确保衔接工作有章可循，且更具操作性和执行性。

强化“两法衔接”的证据移送。由于行政执法与刑事司法对证据规则的要求不同，其证明标准也存在差别，对证据移送机制的完善是推进“行刑衔接”的必要举措。应当根据办理刑事案件的法律要求，按照证据种类分别制定清单，明确行政执法中证据收集的主体、类别、标准、程序，统一执法文书样式，明确直接采用的证据、需要转化的证据、需要进一步调查收集的证据，以提高证据移交的质量和效率。

建立统一的信息共享机制。行政执法与刑事司法衔接机制涉及多个部门的联动，因此，高效的信息共享机制是“行刑衔接”的重要条件。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》 明确要求将“加强‘两法衔接’信息平台建设，推进信息共享机制化”作为深化行政执法体制改革的重要内容。针对当前“行刑衔接”中信息化、智能化建设滞后的突出问题，应进一步通过网络和大数据，打通行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关之间的数据壁垒，实现执法司法信息资源的整合共享，从行政检查、行政处罚、涉嫌犯罪案件移送、公安机关立案侦查、检察机关捕诉、人民法院审判等各方面完成信息共享，实现对涉嫌犯罪案件的全流程、可视化追溯，畅通信息网络。这样，既可在案件办理阶段实现相互监督，又可在不同案件转换时提高效率。

加强对“两法衔接”的内外监督。要使“两法衔接”机制更好地实现制约行政权、打击犯罪的目的，应建立一套合理、有效的检察监督机制，保障行政案件和刑事案件的区分与转换。在内部监督方面，司法行政部门、行政执法机关的上级部门应该对行政执法机关开展执法监督，强化涉嫌犯罪案件移送的监督检查，同时可以邀请检察机关先行介入行政执法程序，对涉嫌犯罪案件的移送提供刑事专业意见。在外部监督方面，检察机关作为我国法律监督机关，有权力也有责任在“两法衔接”中发挥监督作用。检察机关通过各部门信息共享、协作沟通机制，实现对行刑衔接案件线索的及时获取，强化对“两法衔接”双向移送的监督。对百姓反映强烈的以罚代刑等现象切实履行监督职责，有针对性地找到弱项症结、找准突破方向。