农村集体经济组织立法的现实考量

【中图分类号】D923    【文献标识码】A 

农村集体经济组织在社会主义改造的基础上成立，具有历史延续性，是社会主义公有制实现的重要保障。2022年底，《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）进行了第一次审议，并向社会征求意见。2023年全国人大常委会立法工作计划指出，要在2023年底对《草案》进行第二次审议。唯有把握农村集体经济组织立法面临哪些“不变”，哪些要“变”，方能科学立法，合理设置农村集体经济组织的内部治理结构和运行机制。

农村集体经济组织立法的必要性

农村集体经济组织在改革开放前历经初级社、高级社、人民公社等组织形态。改革开放后，1983年中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》提出人民公社体制改革，实行政社分立。1984年中央一号文件提出以土地公有制为基础的地区性合作经济组织可以在村范围内设置，也可以在生产队范围设置，并指出可以是一套班子、两块牌子。伴随着土地承包到户，国家确立了家庭联产承包责任制。在经济较发达地区，农村集体经济组织的形式有经济合作社、经济联合社、经济联合总社、农工商公司、村经济合作社等，但在发展壮大农村集体经济方面仍有待提升；在经济欠发达地区，农村集体经济组织的作用没有得到应有的发挥。

农村集体产权改革，着眼于解决农村集体财产归属不清、权责不明、保护不力等较为突出的问题。2021年底，农村集体产权改革阶段性任务已经完成。如何对集体财产进行有效监管和运营，促进集体财产保值、增值，发展壮大农村集体经济，惠及集体成员，是迫切需要解决的问题。在此背景下，需要对农村集体经济组织进行立法规制，使其规范有效运行，助力和美乡村建设，进一步推动乡村全面振兴。

农村集体经济组织立法的“三个坚持”

坚持中国共产党的领导。农村集体经济组织从产生之初，即具有明显的政治色彩，是社会主义公有制的重要载体。党关于农村集体经济组织的政策，为农村集体经济组织立法明确方向、提供遵循。“悟”透其中的道理，创新运行机制，方能在发展壮大农村集体经济、切实保护集体成员利益的过程中，进一步巩固党对农村工作的领导，提高党对农村工作的领导水平，夯实农村集体经济发展的政治基础，确保党确立的农村工作目标如期完成。在农村集体经济组织立法中，必须坚定立法的政治属性，切实通过法律规范权利义务的设定，使党的意志上升为国家法律，保障农村集体经济组织的稳健运行。

坚持集体土地所有权。农村集体土地所有权，是社会主义公有制的重要体现，当然也是农村各项改革的底线。农村集体产权改革过程中，把农村集体资产分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产。资源性资产中的所有权涉及到集体土地所有权的，自应排除在责任财产范围之外；而非经营性资产，涉及到农村公共品的供给，也应排除在责任财产范围之外。对于重塑的农村集体经济组织而言，其责任财产应属于可以流转并可用于经营的资源性资产，例如可以流转的集体经营性建设用地使用权等，以及其他经营性资产，但绝对不能包括资源性资产中的集体土地所有权。

坚持发展壮大集体经济、服务集体成员。农村集体经济组织要立足于发展壮大农村集体经济的现实基础，实现集体成员共同富裕的目标。农村集体经济组织立法，以服务集体成员为目的，助力社会主义公有制在农村的实现，关键考量点仍然是围绕农村集体经济的发展壮大展开。国家推行的农村集体产权改革，集体成员资格的认定和农村集体经济组织的重塑是重要内容。在农村集体经济组织立法中，需提炼、总结农村集体产权改革的成果，确立集体成员的主体地位，充分尊重集体成员的权利，通过合理设置农村集体经济组织的内部治理机构，例如成员大会、理事会、监事会等，使集体成员的意志能够充分表达。

农村集体经济组织立法面临的变化

背景之“变”。中华人民共和国成立后，实施了一系列的社会主义改造，产生了在此基础上的生产队、生产大队等政社合一的农村集体经济组织。改革开放后，农村土地经营政策进行了重大调整，以安徽凤阳小岗村的包产到户为标志，形成了家庭联产承包责任制及统分结合的双层经营体制。在新时代背景下，农村集体经济组织立法，需把握背景之变，克服传统惯性带来的阻碍，在社会主义市场经济背景下，着眼于集体土地所有制的多种实现形式，充分借鉴法人治理结构中的合理因素，创新组织运行模式，确保集体资产保值增值、集体成员共享收益。

“统”之“变”。在人民公社时期，农村集体经济组织采取“公有公营”的经营模式，具体由作为基本核算单位的生产队负责统一经营。改革开放后实行“统分结合”的双层经济体制，“统”绝非直接理解为集体统一经营，更多的是集体提供经营服务。2019年中央一号文件明确提出要坚持家庭经营基础性地位。如果农村集体经济组织有能力并且集体成员自愿，可以采取土地经营权流转的模式由农村集体经济组织统一经营。此外，共同劳动、共同分配是计划经济时代农村集体经济组织的运行常态，改革开放后集体土地分包到户，共同劳动、共同分配已经成为历史，通过集体成员身份参与农村集体经济组织治理，依托股份制和生产环节的协作，应是农村集体经济组织立法的亮点，也是新时代背景下“统”的典型体现。

社区性之“变”。在计划经济体制下，人口流动受到严格限制，农村集体经济组织具有社区的封闭性。改革开放后，虽然人口流动逐渐放开，农民外出务工已经成为普遍现象，并且外出务工收入往往已经成为一些农民的主要收入来源，土地收入占农民全部收入的比重已经大大降低。但从农村集体经济组织发展的长远角度来看，社区的封闭性阻隔了市场要素的流动，无法实现要素的合理配置和优化组合，规避甚至拒绝要素流动。社会主义市场经济条件下，市场发挥着资源配置的决定性作用，通过市场的力量，可以实现资源的优化组合，因此需要辩证看待社区的封闭性。一方面，社区的封闭性是历史范畴，奠定了农村集体经济组织存续的基础；另一方面，适度引进外部资源，甚至允许符合条件的人员加入农村集体经济组织，为农村集体经济组织内部治理的完善注入新鲜血液。

运行模式之“变”。在计划经济时代，农村集体经济组织是基本生产单位，组织农民从事农业生产，依照政府安排对农产品进行统购统销。重塑的农村集体经济组织，虽然仍具有很强的政治性，但其本质仍是经济组织。这是因为，虽然其注重资产的保值增值，但其还承担着经济社会职能，不能简单界定为以营利为目的。农村集体经济组织运行中的桥梁和纽带作用十分明显，这与传统农村集体经济组织尤其是计划经济时代的农村集体经济组织存在天壤之别。此种区分意味着在农村集体经济组织立法中，在集体成员意志充分表达的基础上，由农村集体经济组织自主选择适合自身特点的经营模式和管理机制。

农村集体经济组织的立法建议

立足现实需要，不搞“一刀切”。农村集体产权改革后，如没有及时重塑农村集体经济组织，可能出现由于农村集体经济组织缺位或治理结构缺陷等原因，农村集体资产被少数人中饱私囊，甚至造成集体财产流失等后果。但是，农村集体经济组织的重塑是一个过程。如果为了重塑农村集体经济组织而不顾农村集体经济发展的实际情况，将无益于农村集体经济的发展壮大。在农村经济发展中，对于集体资产数量较少，土地以发包形式为农户设立土地承包经营权或通过分配形式为农户设立宅基地使用权的农村集体，仍可由村民委员会代行农村集体经济组织的职责。农村集体经济组织的重塑，需要有历史耐心和统筹考量，绝对不能好高骛远，脱离实际。在农村集体经济组织立法过程中，建议对此问题进行重点关注。

回应社会主义市场经济发展要求，合理配置集体生产要素。社会主义改造完成后所确立的集体土地“队为基础、三级所有”格局，在计划经济时代支撑着农村生产经营活动的展开，在改革开放之后仍然是农村集体经济存续和发展的基石。集体土地所有制，在计划经济时代实现形式单一，体现为集体成员在集体统一组织下，共同劳动、按劳分配。改革开放以来，双层经营体制下，落实农户土地承包经营权，推行承包地“三权分置”，稳定土地承包权、放活土地经营权，引入市场机制，实现承包地的适度规模经营。此类举措实则在发挥市场的力量，通过市场机制合理配置农村生产要素。在农村集体经济组织立法过程中，需遵循经济发展规律，依托市场的力量，科学配置农村集体经济组织的权利义务，使之契合社会主义市场经济的发展要求，在发展壮大农村集体经济的过程中发挥重要作用。

保持前瞻性，为进一步深化改革留有余地。在《民法总则（草案）》（二审稿）中农村集体经济组织并没有作为特别法人进行规定，在法人的一般规定中规定了农村集体经济组织。《民法总则（草案）》（三审稿），把农村集体经济组织作为特别法人进行规定。《民法典》沿袭《民法总则》的规定。把农村集体经济组织作为特别法人，是我国民事立法中的典型特色，需依托农村集体经济组织的运行实践，不断总结经验，实现理论研究和实践运行的互动，谋求共识的最大公约数，以此完善农村集体经济组织制度。农村经济组织法立法要具有开放思路，对于争论比较大而在短期内难以形成共识的问题，建议尽量不予规定，为农村集体经济组织的实践创新和深化改革留有余地。

新时代背景下的和美乡村建设，是农业农村优先发展的生动体现，也是实现农民共同富裕的制度安排。在这个进程中，发展壮大农村集体经济是压舱石，为和美乡村建设提供坚实基础。通过制定农村集体经济组织法，可以促使农村集体财产的有效管理，实现集体土地所有权实质化，杜绝“小村官、大蛀虫”的现象，切实为农村集体经济的发展壮大提供制度供给，促进农村经济的发展，完善乡村治理机制，助力和美乡村建设。

（作者分别为河南农业大学文法学院副教授；河南农业大学外国语学院讲师）

【注：本文系国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（项目编号：18ZDA152）和河南省高等教育教学改革研究与实践重点项目“中原农耕文明融入农林高校课程思政教育体系研究与实践”（项目编号：2021SJGLX089）阶段性成果】

【参考文献】

①《中共中央  国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，中国政府网，2016年12月29日。

②《中共中央  国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，中国政府网，2018年2月4日。

③《关于〈中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）〉的说明》，中国人大网，2022年12月29日。