聚焦刚需创新居家养老服务模式

[中图分类号] D669.6； D267.7 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2025）04-0079-04

党的二十届三中全会对积极应对人口老龄化、完善发展养老事业和养老产业政策机制作出系统部署。2024年12月，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》，明确提出“巩固居家养老基础作用”。当前，北京已迈入中度老龄化社会，《2023年北京市老龄事业发展报告》数据显示，截至2023年底，全市共有60岁及以上常住人口494.8万人，占总人口的22.6%。预计到2035年，北京市60岁及以上常住人口接近700万人，老龄化率将超30%，进入重度老龄化阶段。根据2024年《北京市养老机构行业发展报告》的数据，目前全市共有578家养老机构，床位10.9万张，收住老年人约4.5万名。99%以上老年人及95%以上“老老人”（指80岁以上或失能失智老年人）选择居家养老。探索创新居家养老服务模式，对北京这座超大城市而言具有重大现实意义。

实践：居家养老服务体系的本土化构建

近年来，针对养老服务发展机制不够完善，政府、市场、社会职责定位不够清晰等问题，北京市提出发挥养老服务事业发展政府主导作用、养老服务产业发展市场配置资源作用、养老服务社会参与作用，打造有为政府、有效市场、有情社会、有爱家庭协同发力的发展机制，形成了“培育一类主体，构建两种模式，实现全面覆盖”的总体思路。“培育一类主体”，即在政府引导与监管下，发展市场化运营的养老服务实体，为老年人提供质优价廉、持续可靠的养老服务；“构建两种模式”，包括就地居家养老和异地社区养老，前者聚焦“老老人”需求，建立规范、标准、高品质的普惠服务体系，后者则利用郊区闲置资源，打造宜居养老社区，为城市老人提供新选择；“实现全面覆盖”，旨在通过上述模式与体系，满足各年龄层、各类老年人多元化、个性化、高品质的养老服务需求。在此基础上，探索形成了以“一清单、一平台、一张网”为基础的养老服务体系，力求推动机构养老向居家、社区与机构养老相互协调、有机融合的新型养老模式转型。

列清单，明晰服务内容与标准。综合考虑老年人身体健康状况、经济收入水平及服务需求等多维因素，精心设计并推出了包含生活照护、基础照护、康复服务、心理支持、培训与指导、辅助服务、医养结合在内的7大类共计158项服务清单，旨在全面覆盖并满足居家老年人多样化、多层次的养老服务需求。为了保障服务质量与效果，还制定了98项家庭照护服务规范，并建立起一套涵盖品牌服务商准入退出、价格指导、服务监管、投诉处理及满意度监督等内容的管理制度，确保养老服务准入有门槛、服务价格有监管、服务供给有标准，全面保障养老服务的质量和效果。

搭平台，创立区域养老服务综合体。通过融合居家、社区、机构养老资源，打造老年人家门口的养老服务综合体。以综合体为枢纽，整合区域内各类涉老服务市场主体，构建包含供需匹配、服务商管理、服务调度及质量控制等多重功能的综合运营管理信息系统，以此提升养老服务供给的组织效能。2023年6月，北京市成功上线养老服务供需对接数字化平台“北京养老服务网”及配套小程序。平台汇集了全市养老机构、养老驿站、养老助餐点等海量养老服务资源，形成了养老地图。平台不仅实现了老年人及其家庭实时查询、筛选并匹配所需等服务，还提供包括电话预约、服务下单、意见反馈在内的一站式服务解决方案，显著增强了养老服务的便捷度。此外，平台通过收集和分析老年人的服务需求、服务评价等数据，为政府制定政策、优化服务提供有力的数据支撑和决策支持。

建网络，实现养老服务网络全覆盖。北京市构建了区级养老服务指导中心、街乡养老服务中心、社区养老服务驿站的三级养老服务网络。区级养老服务指导中心负责制定养老服务政策、规划和服务标准，对下级养老服务机构进行业务指导和监督；街乡养老服务中心是街乡养老服务网络的主体，直接为老年人提供生活照料、健康管理、精神慰藉等多元化养老服务；社区养老服务驿站通常设立在老年人居住较为集中的社区，提供日常照料、健康咨询等服务。三级网络通过资源整合与共享，实现了养老服务的无缝衔接和高效协同。

创新：居家养老服务的试点与推广

针对居家社区机构三类养老服务不够协调连续的问题，北京市提出巩固居家养老基础、强化社区养老依托、优化机构养老专业支撑作用，促进医养结合，推动形成贯通协调的养老服务供给格局。2022年10月10日，北京市民政局携手北京康养集团，在西城区广安门内街道正式启动了创新居家养老服务模式试点项目，通过培育以国有企业为引领的多元化市场主体，弥补居家照护服务市场的主体空缺。试点运行半年间，数字化供需对接平台“北康养e家”小程序的用户注册量已突破15.5万。随后，北京市民政局在59个街道、72个点位推广了试点项目的模式和成功经验，共有30多家市场主体参与推广，累计签署了近1400份长期上门居家照护服务协议。这一举措创造性地打造了一批轻资产、低成本运营的社区“虚拟养老院”，虽非实体建筑，却实实在在地提供了实体化、专业化的养老服务，有效解决了超过1000户家庭重度失能老年人的居家照护难题。不仅验证了模式的可行性，还彰显出其提升养老服务可及性的显著成效，打造出居家养老服务的“北京模式”。

推动养老事业产业融合发展。针对三分之二以上机构床位在郊区、四分之三以上老年人居住在城区的养老服务供需匹配错位问题，新的居家养老服务模式，致力于供给侧改革，按照办事业的基础上育产业、“两条腿走路”的思路，完善政府引导、市场化运作、企业化运营的新型养老服务发展体制，促进有为政府与有效市场相结合，推动市场主体将专业的养老服务“搬”到老年人家中，构建事业与产业相互促进、协同发展的工作格局。面对市场主体规模小、实力弱、抗风险能力差等问题，北京市积极培育品牌化、连锁化和规模化的多元综合养老服务经营主体，通过市场机制解决好供需匹配问题，填补以居家照护服务为主业的市场主体空白。考虑到国有企业在国资信用、经济实力以及公众信任度等方面的显著优势，北京市选择从大型国有企业入手，同时鼓励民营企业合作参与，以期激活养老服务领域，共同推动养老服务产业的规模扩张与质量提升。

推动医养康养资源整合衔接。目前，北京市主要依托养老驿站向居家老年人提供服务，但驿站普遍缺乏对老年人生活照料、失能护理、医疗康复、养老助餐等刚性服务需求的供给能力，尚未形成覆盖“床、护、助、餐、医、康”一体化、普惠型的服务保障体系。做好“老老人”长期照护服务工作是养老服务和医养结合的重中之重，是居家养老服务新的主攻方向。试点模式支持市场主体以居家失能失智老年人为重点、兼顾各类老年人养老服务需求，构建“管理团队驻街道、信息平台上云端、养老管家包社区、护理人员进家门”的居家养老服务网络。针对居家老年人普遍面临的健康管理、慢病管理、医疗康复和就医难等问题，积极推动养老服务企业、医疗护理企业合作运营、互补发展，促进养老服务与医疗、康复等服务的深度融合，把居家养老服务网点建设成为医养结合服务联合体，实现网点共建共享、运营共生共荣。同时，组织试点企业与999急救中心、三甲医院等对接，提供非紧急医疗、上门医疗、远程医疗和就医转诊绿色通道等服务，实现多层次医养结合。

组建职业化居家养老服务队伍。随着老年人身体机能的衰退，家庭照护压力日益增大。职业化居家养老服务人员不仅关注老年人日常生活照护，还关注老年人心理健康、康复护理等方面需求，有效缓解家庭照护压力。为了培育居家养老服务人员，北京市注重选拔具备相关专业背景和技能的人才，通过系统培训确保提供高质量服务。依托新的服务模式，分布在社区的养老管家和护理员队伍，成为居家老年人的养老规划师、健康管理师和护理康复师。为加强服务质量管理，制定了一系列服务标准和操作规范，同时，通过定期质量检查和评估，不断提升服务质量和水平。此外，为了吸引和留住优秀的居家养老服务人才，出台一系列激励措施和支持政策，通过设立岗位奖励津贴、明确职业发展路径、增强社会保障、加强社会认同等方式，激发服务人员的积极性和创造力。

探寻：居家养老服务的未来空间与优化路径

根据2025年北京市政府工作报告“积极应对人口老龄化，完善养老服务体系”的要求，对照人民群众对养老服务日益增长的新期待与新要求，未来北京居家养老服务模式需要在科技赋能、医养结合、跨区域协同等方面持续探索并不断优化路径。

强化科技赋能，提升居家养老服务的精准性便捷性。随着人工智能、大数据、物联网等技术的不断进步，居家养老服务正变得更加智能、精准、高效。智能穿戴设备，如健康手环可以监测老年人的心率、血压等健康指标，并实时传送至健康管理系统，便于家人或医生远程监控；通过日常健康数据的分析和深度挖掘，预测老年人潜在的健康风险；结合远程医疗平台，医生可以通过视频通话提供咨询服务并依据监测数据提供建议；在紧急情况下，智能设备支持一键呼救功能，快速通知联系人或急救中心。同时，智能药箱、跌倒监测雷达等设备的应用，有助于老年人按时用药、防止跌倒等事故发生，提高居家养老的安全性和便捷性。

推进医养结合，提升居家养老服务的科学性灵活性。老年人尤其是高龄、失能老人对居家医养结合服务的需求日益增加。这种服务不仅涵盖基础医疗，还扩展到生活照料、精神慰藉等领域。通过“互联网+医疗健康”模式，实现线上预约、在线咨询、远程诊疗，有助于减轻医院负担，优化医疗资源配置。北京市已开始探索医养结合服务，但现有服务能力尚不足以满足老年人日益增长的需求。未来可适度放宽医养结合机构内设医疗机构的准入条件，特别在人员编制和设施设备要求上，实行分级分类管理，根据不同机构规模和服务对象灵活调整标准。鼓励医疗机构、养老机构、社区服务中心参与其中，形成多元化服务供给格局。针对小规模机构，提供政策支持和财政补助，助其建立小型医务室，并争取纳入医疗保险定点机构范围。同时，加强监管确保符合政策要求。

深化区域合作，探索居家养老服务资源跨区域共享。北京市“老老人”数量持续攀升，复杂化、个性化的护理需求与本地护理员供给不足的矛盾突出，通过区域协作可以降低服务成本、提升资源利用效率。例如，长三角区域养老服务一体化合作已形成“人才共育、政策互通”等经验，为跨区域资源共享提供了政策范本。京津冀三地民政部门建立健全京津冀养老协同专题工作机制，共同印发了《京津冀养老服务人才培训基地、见习基地管理办法（试行）》等文件，探索人才联合培养与职业资格互认。未来，可进一步探索“政策协同破壁垒、资源互补提效能、人才共育强支撑”的发展路径，强化政策牵引，构建“激励+保障”协同机制，设立“京津冀养老护理员专项补贴基金”，对来京工作的津、冀护理员提供租房补贴、交通补助，降低跨区域就业成本。同时，建立“家院协同”实训基地，依托北京区域养老服务中心与津、冀养老机构，开展跨区域轮岗实训，重点提升失能失智照护、应急救护等专业技能。通过专项激励政策吸引人力、标准化培训提升质量，有效缓解北京“老老人”居家照护压力。

（本文是2024年北京社科基金决策咨询重点项目“老龄化背景下构建超大城市社区老年健康服务体系研究”〈项目编号：24JCB057〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[M].北京：人民出版社，2024.

［作者简介：李颖，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部副教授、北京数字治理研究中心研究员；邱锐，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部教授；王倩，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部讲师］