村规民约：基层民主的重要实践载体

基层民主是人民群众直接行使民主权利，依法进行自我管理、自我服务、自我发展的主要形式，是人民当家作主最广泛、最真实的实践形态，是全过程人民民主的重要体现。在我国农村地区，村规民约是村民在长期生产生活中基于共同意志、以集体共识为基础，通过民主协商程序制定的非正式制度，具有内生性、地域性、协商性、自发性等特点，是基层民主的重要实践载体，在推进基层民主建设中发挥重要作用。

村规民约的制定修改过程本身就是基层民主的实践过程。民政部等7部门《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》规定村规民约的制定或修订，一般应经过征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布5个步骤。其中征集民意环节需要广泛征求群众意见，提出需要规范的内容和解决的问题；拟定草案环节需要就提出的问题和事项，组织群众广泛协商，根据群众意见拟定村规民约草案；审议表决环节需要将审议稿提交村民会议审议讨论，根据讨论意见修订完善后提交会议表决通过。浙江省《村规民约制（修）订工作规范》更是进一步明确了村民在征集、起草、表决、修订环节的民主参与方式，并规范了民主参与形式。有的地方为了保证村民民主参与的真实性和有效性，还对村规民约制定过程进行录像存档。上述过程通过有效协商，使村民能够直接参与到关系自身利益的规则制定过程中，充分行使民主权利，体现了协商民主的精神。可见，村规民约的制定修订过程本就是一个基层民主的实践过程，而且契合农村基层民主的直接民主属性，以“面对面”决策形式实现直接参与。

村规民约为开展基层民主提供重要规范。村民自治作为村民依法自主管理本村事务的基层民主制度，是基层民主的组织化实践，是社会主义民主政治的基础性制度安排；而村规民约是村民自治的主要规范文本，是村民自治的制度化体现。村规民约的以下特性决定了其能够成为开展基层民主的重要规范文本。首先，村规民约的内容具有广泛性，使得基层民主不再局限于民主选举环节，而是渗透到村民日常生活的多个环节。《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》规定村规民约的内容一般包括规范日常行为、维护公共秩序、保障群众权益、调解群众纠纷、引导民风民俗，实践中有的村规民约还拓展至提供公共服务、可持续发展、宗族文化等领域，为村民提供了更加丰富的民主参与内容。其次，村规民约以村民熟悉的语言表达形式，内容通俗易懂，便于村民运用村规民约参与民主实践，避免因理解偏差导致的决策失误。实践中，村规民约有较多的口语化条款，有的地方更是运用民谚、三字经等传统文体和山歌、快板、秦腔等乡土艺术载体。这些表达方式非常契合农村基层民主参与主体的结构特性，有助于增强他们的参与意愿和参与能力。最后，村规民约具有明显的地域特色，议题聚焦本地急需解决的、特有的问题，与本地村民的切身利益关系紧密，与村民的关心、关切同频，能够激发村民参与基层民主的积极性和主动性。

村规民约的执行完善了基层民主监督机制。民主监督是基层民主中的重要内容，完善民主监督机制意义重大。从内容上看，村规民约中蕴含着丰富的民主监督条款，如黑名单制度、黑红榜制度、对村干部履职行为的监督约束制度、对公共事务管理的监督制度、对村民行为的相互监督制度等，有的地区还制定了“清廉公约”，以村规民约规范权力运行。这些内容的执行，能为基层民主监督提供具体抓手，以看得见、摸得着的方式将基层民主监督落到实处。从结果上看，村规民约的执行能够使村民积极成为监督主体，进一步打通了监督通道；村规民约执行过程中的奖惩机制为基层民主监督提供了制度保障，通过公示遵守和违反村规民约的典型事例并开展相应的批评教育和奖励，增强了监督的实效性和威慑力；村规民约执行中的民主评议环节则有助于做好基层民主监督的“后半篇文章”，通过监督促成问题解决。

村规民约的宣传实施强化了基层民主文化。基层民主文化能够为开展基层民主提供价值认同基础、激发参与动力、规范参与方式，从而确保基层民主可持续发展，并增强基层民主制度的韧性。一段时间以来，部分农村地区民主文化的内在支撑不够充分、部分群众参与民主决策的意识和能力相对较弱，更需要强化基层民主文化。村规民约的宣传实施可从以下方面强化基层民主文化。首先，村规民约的文化纽带作用能够强化基层民主认同、凝聚基层民主共识。村规民约是传统文化与现代治理精神的融合载体，具有天然的文化纽带作用。习近平总书记指出：“很多风俗习惯、村规民约等具有深厚的优秀传统文化基因，至今仍然发挥着重要作用。”基于村规民约开展的民主治理实践往往浸润在传统文化根脉中，更容易获得情感认同、文化支撑，进而反哺民主共识。其次，村规民约的教化作用能够提升基层民主素养、增强基层民主意识。我国许多地区高度重视村规民约的宣传工作，展现出数字化形式、实物载体形式、活动载体形式等多种形式，以及入户宣传、阵地宣传、文艺表演宣传、教育融入宣传等多种方式。加之村规民约的内容通俗易懂、贴近村民生活，村规民约的宣传过程无异于一次次生动的民主教育实践，与传统的抽象理论宣讲相比，更能提升村民的接受度和理解力，从而使得民主素养、民主意识在潜移默化中入脑、入心。最后，村规民约的行为塑造作用能够巩固民主习惯、形成民主氛围。村规民约不仅是规范文本，更是行为指南，最终必然落实到行动层面。在村规民约的实施过程中，村民反复进行民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主行为，有助于逐渐形成“遇事大家议”的民主习惯和民主氛围。