构建就业友好型发展方式是我国发展理论的重大创新

就业是民生之本、发展之基，事关经济社会稳定大局和人民群众切身利益。党的十八大以来，党中央始终把就业工作摆在治国理政突出位置，实施就业优先战略，推动就业规模持续扩大、就业质量稳步提升。当前，我国经济正处于从速度规模型向质量效益型转型的关键阶段，叠加人口结构变化、科技革命演进和全球经济格局调整，就业领域呈现总量压力与结构性矛盾并存的复杂态势。2024年5月，习近平总书记在二十届中央政治局第十四次集体学习时明确提出“构建就业友好型发展方式”，这一重要论述标志着我国就业理论与发展理论的重大创新，实现了以物为本向以人为本的转型。

构建就业友好型发展方式，核心是将就业优先导向贯穿经济社会发展全过程，推动经济增长与就业扩容提质互促共进，既通过高质量发展创造更多优质就业岗位，又以充分就业支撑内需扩大和社会稳定。这既是应对当前就业领域突出矛盾的现实需要，也是践行以人民为中心的发展思想、实现共同富裕的战略选择，需要在理论层面厘清内在逻辑，在实践层面探索有效路径，推动形成经济发展与就业保障良性互动的长效机制。

构建就业友好型发展方式的理论逻辑

构建就业友好型发展方式，其理论逻辑根植于以人民为中心的发展思想，旨在实现经济增长与就业提升的良性互动。

就业友好型发展方式的本质是发展观的深刻变革。传统发展模式以经济增速和物质产出为主要目标，就业被视为经济增长的派生结果，导致个别地方出现增长型失业现象。就业友好型发展方式将人的全面发展作为根本出发点，确立“就业优先于增长”的价值排序，体现为三个维度的价值内涵。在目标层面，追求就业数量与质量的双重提升，既保障充分就业规模，又实现体面劳动、公平就业的质量目标。在主体层面，坚持人民性本质，覆盖高校毕业生、农民工、脱贫人口等各类群体，通过精准帮扶确保人人享有平等的就业机会。在可持续层面，统筹经济发展、技术进步与就业保障，实现绿色就业与高质量发展协同推进，避免转型期失业风险集中释放。这一价值逻辑既融入了共同富裕的社会主义目标，也与国际劳工组织“体面劳动”理念相契合，构成了就业友好型发展方式的精神内核。

从经济运行规律看，就业友好型发展方式遵循“发展质量决定就业质量、就业状况反哺发展动能”的双向循环逻辑。在供给侧，产业结构升级与就业结构优化形成协同效应：先进制造业与现代服务业深度融合创造中高端技能岗位，数字经济、绿色经济等新质生产力不断催生新职业工种，形成就业新的“蓄水池”；劳动力素质提升通过人力资本积累，为产业转型升级提供支撑。据人力资源和社会保障部数据，2025年全国共有各类人力资源服务机构7万多家，“十四五”以来全行业年均为3亿人次劳动者提供就业、择业和流动服务，促进了人力资源与产业需求的匹配度。在需求侧，充分就业通过提升居民收入水平扩大消费内需，形成“就业稳定——收入增长——消费升级——产业扩张——就业扩容”的良性循环。

就业友好型发展方式的实现离不开制度保障，其制度逻辑体现为“政府引导、市场主导、社会参与”的协同治理结构。政府层面，通过战略规划、政策供给和监管保障确立制度框架，如2024年9月发布的《中共中央国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，明确将高质量充分就业作为经济社会发展优先目标。市场层面，通过人力资源市场机制优化资源配置，推进标准化建设，保障劳动者公平就业权利。社会层面，通过工会组织、行业协会等主体参与劳动关系协调，构建社会共治格局。这一制度逻辑突破了传统政府主导的单一治理模式，为构建就业友好型发展方式提供长效保障。

构建就业友好型发展方式的进展与成效

当前，我国在构建就业友好型发展方式上取得显著进展。

政策协同机制不断完善，就业保障力度持续加大。我国已建立“宏观政策+专项政策+地方举措”的三级就业政策体系。在宏观层面，“十四五”期间累计支出就业补助资金超过4700亿元，发放稳岗返还资金1389亿元，通过“直补快办”模式提升政策效能。在专项层面，实施先进制造业青年就业行动、人力资源服务业促就业行动等计划，2025年上半年全国挖潜拓展就业岗位1224万个，其中发改、交通等部门通过重大项目带动岗位超760万个；工信、文旅等部门在人工智能、冰雪经济领域均新增岗位超10万个。在地方层面，创新政策工具成效显著，青海通过“青海e就业”开展跨省拓岗引才，西藏推进农牧民技能培训助力持证上岗。政策协同效应持续释放，2025年1——9月城镇新增就业1057万人，完成全年目标的88%；“十四五”期间，城镇调查失业率前四年均值为5.3%，低于5.5%的预期控制目标。

产业就业承载力稳步提升，结构优化态势明显。多产业协同吸纳就业格局基本形成，就业结构与产业结构适配性不断增强。第三产业成为就业主渠道，第二产业通过技术改造和转型升级有效稳定了就业规模，第一产业就业比重持续下降。新质生产力培育催生就业新增长点，战略性产业集群、绿色经济、银发经济等领域岗位供给持续扩大。农村劳动力转移就业规模稳步扩大，2024年末，全国农民工总量29973万人，同比增长0.7%，人均月收入4961元，较上年增长3.8%，其中本地农民工收入增速（3.9%）高于外出农民工0.4个百分点。此外，“技能中国行动”深入推进，职业教育毕业生就业率保持高位，技能人才队伍持续壮大。2024年，全国共开展补贴性职业技能培训310万人次，发放技能提升补贴51.3亿元，有力促进了劳动者技能素质与产业需求的匹配度。

人力资源开发体系逐步健全，供需匹配效率提升。构建“需求预测——技能培训——市场对接”全链条机制，有效缓解结构性矛盾。2025年，北京、上海、粤港澳大湾区等多地发布重点产业人才需求目录，引导人才向重点领域流动。职业技能培训覆盖面持续扩大，校企合作、产教融合不断深化，推动学科专业与产业需求精准对接。人力资源市场体系不断完善，《人力资源市场暂行条例》推进实施，西部和东北地区市场建设援助计划成效显著。市场服务效能大幅提升，2024年“就业在线”平台入驻机构253家，发布岗位1.08亿个，“春风行动”等品牌活动提供岗位超9000万个；2025年前三季度百日千万专项招聘活动组织招聘会5.6万场，发布岗位近1700万人次。

权益保障持续加强，就业质量稳步提高。劳动保障法律制度体系不断完善，“互联网+劳动保障监察”模式推广应用。人力资源社会保障数据显示，2024年全国办理劳动人事争议案件425.7万件，涉及劳动者454.9万人，调解成功率达79.6%，仲裁结案率98.2%，结案金额934.7亿元。新就业形态劳动者权益保障取得突破。截至2025年9月底，职业伤害保障试点累计参保人数超2200万人，11家平台企业在17个省份将接单人员纳入保障范围。社会保障覆盖面持续扩大。截至2025年9月，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为10.74亿人、2.48亿人、3.04亿人，持社保卡人数达13.9亿人，覆盖98.9%的人口，其中11亿人领用电子社保卡。农民工工资支付保障机制持续强化，2024年开展“安薪行动”，公布重大欠薪违法行为2329件，将2467个欠薪主体纳入失信管理名单，欠薪问题得到有效治理。

构建就业友好型发展方式需要解决的突出问题

总量压力与结构性矛盾并存，供需错配突出。我国就业总量压力长期存在，2024年末16——59岁劳动年龄人口为85798万人，占总人口的60.9%，庞大供给基数与经济增速换挡期岗位增速放缓形成持续压力。结构性矛盾更为突出，呈现“招工难”与“就业难”并存格局：一方面，先进制造业、高端服务业急需的高技能人才供给存在显著缺口，据人社部、工信部2025年联合发布的数据，当前我国制造业十大重点领域技能人才缺口已达3000万人，缺口率高达48%，其中新一代信息技术产业、电力装备等核心领域缺口均超900万人；另一方面，低技能劳动者、大龄劳动者就业渠道狭窄，面临结构性失业风险。青年就业压力尤为突出，高校毕业生就业供需矛盾持续存在，部分从事与专业不匹配的低技能工作，存在一定的人才浪费现象。农村劳动力转移就业仍受技能不足、权益保障不完善等问题制约，就业质量提升缓慢。

发展方式转型与就业保障衔接不畅，部分群体就业受冲击。在经济结构转型升级过程中，部分传统产业萎缩导致结构性失业风险集中释放，而新兴产业就业吸纳能力尚未完全弥补传统岗位流失，形成就业“空窗期”。技术进步的“就业替代效应”显现，自动化、人工智能等技术对低技能劳动力形成挤出效应，再就业培训和职业转型支持不足。绿色转型中，高耗能、高污染行业退出带来的转岗压力缺乏系统性应对，部分地区“环保一刀切”引发失业问题。产业布局区域不均衡加剧矛盾：东部地区就业机会集中但生活成本高，中西部地区就业岗位不足导致劳动力外流，形成区域就业失衡。

政策协同性不足，制度保障存在短板。从现实情况来看，宏观政策就业导向还不够鲜明，财政、货币、产业等政策制定缺乏系统性就业影响评估机制，部分政策存在“重增长、轻就业”的倾向，甚至产生就业挤出效应。政策碎片化问题也较为突出，就业与社保、教育、户籍政策衔接不畅，制约着整体效能。人力资源开发体系与市场需求存在一定脱节，职业教育改革滞后于产业发展，专业设置与市场需求匹配度还不高，校企合作存在一些堵点。劳动力市场分割问题依然存在，户籍限制、社保转移接续困难等也在一定程度上阻碍人力资源优化配置。

新就业形态劳动者权益保障较弱，就业质量有待提升。新就业形态劳动者规模达8400万人，占职工总数的21%，但权益保障制度建设存在一定滞后性。比如，劳动关系认定困难，大部分平台从业者难以享受劳动合同保障、社会保险待遇和休息休假权利。灵活就业人员的社保体系不健全，存在参保门槛高、缴费负担重、保障水平低的情况，部分人员游离于体系之外。平台企业算法霸权问题较为明显，抽成规则不透明、劳动强度大、职业安全缺乏保障，算法协商机制尚未全面建立。劳动者收入分化情况比较明显，工资正常增长机制需要进一步完善，低收入群体收入增长缓慢。

人力资源市场体系不完善，供需匹配效率偏低。当前，人力资源市场在部分领域尚存在垄断及不正当竞争行为，少数服务机构进行虚假招聘、违规收费等，干扰了市场有序运行。就业服务体系覆盖面仍有不足，基层服务能力较为薄弱，对农村劳动力、就业困难群体等对象的服务精准性有待提升。职业技能培训一定程度上仍存在“供给导向”，培训内容与市场需求衔接不够紧密，方式较为单一，实践性、个性化设计相对缺乏。市场信息化建设仍需加强，全国统一的就业信息平台尚未全面建立，信息不对称问题影响岗位匹配效率。2024年，清理整顿人力资源市场秩序专项行动已取得阶段性成效，但相关深层次矛盾仍有待进一步破解。

系统推进就业友好型发展方式构建

构建就业友好型发展方式是一项系统工程，需多维度协同推进。

强化宏观政策就业导向，构建协同保障体系。应建立健全宏观政策就业影响评估机制，将就业效应作为财政、货币、产业、投资政策制定的重要依据，在重大政策出台前开展专项评估。优化财政支出结构，加大就业补助资金投入，延续降低失业、工伤保险费率政策，扩大稳岗返还覆盖面，重点支持中小微企业、民营企业稳岗扩岗。创新货币政策工具，设立创业担保贷款风险补偿基金，提高贷款额度和覆盖面，解决小微企业融资难题。制定重点产业就业带动目录，对就业吸纳能力强的产业给予税收优惠、用地保障，形成“产业升级+就业扩容”的良性循环。建立区域就业协调机制，推动东部产业向中西部梯度转移，培育中西部就业增长极。

优化产业就业结构，增强就业吸纳能力。加快培育新质生产力，壮大战略性新兴产业、数字经济、绿色经济、银发经济等就业带动力强的产业，实施先进制造业就业促进专项行动，打造产业集群。推动传统产业转型升级，通过技术改造、产品创新扩大就业容量，避免“去工业化”导致就业萎缩。大力发展劳动密集型服务业，支持家政、养老、社区服务等民生领域吸纳低技能劳动力、大龄劳动者就业。深入推进乡村产业振兴，培育乡村旅游、农产品加工、农村电商等特色产业，促进农村劳动力就近就业。完善创业带动就业机制，办好“中国创翼”创业创新大赛，优化创业服务，建设孵化基地，落实补贴减免，发挥创业带动就业的倍增效应。

提升人力资源质量，破解供需错配。推进职业教育改革，重点深化产教融合、校企合作，积极推进“工学一体化”培训模式，并建立专业设置与产业需求动态调整机制。进一步健全终身职业技能培训制度，逐步扩大覆盖范围，尤其重视低技能劳动者、农村转移劳动力以及失业人员的技能提升，鼓励开展“订单式”“菜单式”等针对性培训。建立并完善人力资源需求预测与发布机制，定期发布急需紧缺职业目录，引导劳动者个人职业发展与培训资源选择。此外，持续实施青年就业促进计划，开展高校毕业生就业创业能力提升活动，推行“见习+就业”模式，加强职业指导与岗位匹配服务。同时，着力完善面向农民工的职业技能培训体系，切实增强其转移就业和稳定就业的能力。

完善权益保障制度，提升就业质量。健全劳动法律法规体系，适时修订劳动合同法、社会保险法，明晰新就业形态劳动者的劳动关系认定标准，建立分层分类的权益保障机制。完善针对灵活就业人员的社会保障体系，探索按日参保、按单计费等灵活参保方式，逐步扩大养老、医疗和工伤保险的覆盖范围。分步骤推进职业伤害保障试点工作，从扩容省份、新增企业、拓宽行业三个维度稳步拓展。加强对平台企业的监管，明确企业用工责任清单，推行算法透明度制度和协商机制，切实保障劳动者在报酬、休息和安全等方面的合法权益。同时，健全工资收入分配制度，完善最低工资标准动态调整机制，积极推动工资集体协商，并依托“互联网+督查”等方式强化监督，加大对欠薪、违法解雇等行为的查处力度。

健全人力资源市场，提升匹配效率。加快建设统一开放、竞争有序的人力资源市场，逐步破除户籍、地域、身份等障碍，促进劳动力在城乡、区域间有序流动。进一步加强市场监管力度，规范人力资源服务机构行为，依法打击虚假招聘、违规收费等扰乱市场秩序的行为，持续优化市场环境。推进人力资源市场标准化建设，完善招聘会服务、人才测评等领域相关国家标准，提升服务规范化水平。加快构建全国统一的就业信息服务平台，整合各类岗位与求职信息，推动供需精准匹配。健全覆盖县、乡、村的三级就业服务网络，为劳动者提供求职登记、职业指导、岗位推荐等一站式就业服务。同时，实施人力资源服务业高质量发展行动，积极培育专业化、品牌化服务机构，全面提升人力资源服务效能。

（作者分别系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、人力资源研究室副主任）