《民族团结进步促进法》统筹底线安全与共同发展的制度跃升与实施保障机制创新

中华民族共同体意识作为国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂，是中华民族历经千年风雨而屹立不倒的核心纽带。在全面建设社会主义现代化国家新征程的关键阶段，《民族团结进步促进法》（以下简称“促进法”）的出台与实施，不仅是深入贯彻中央民族工作会议精神、铸牢中华民族共同体意识这一新时代党的民族工作主线的重大法治成果，更是落实宪法原则、回应时代课题、保障各民族根本利益的深远战略举措。促进法的核心要义在于将维护国家统一、领土完整、反对分裂的底线安全与促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的目标进行了有机统一和制度性、系统性安排，实现了从政策引导向法治保障的历史性、根本性跃升，为新时代新征程党的民族工作高质量发展构筑了坚不可摧的法治根基。习近平总书记在中央民族工作会议上强调，“必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化。”[1]促进法正是这一战略部署在立法层面的里程碑式实践，标志着我国民族事务治理迈入了系统集成、协同高效的新阶段，展现了中国特色社会主义法治道路的独特优势。

一、铸牢共同体意识，夯实法治根基促团结

促进法的诞生深深植根于中国特色社会主义进入新时代的宏大历史背景。党中央始终将民族工作置于治国理政的突出位置，明确指出“必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位，以实现中华民族伟大复兴为出发点和落脚点，统筹谋划和推进新时代党的民族工作”[2]。这部法律正是对新时代民族工作“纲”与“魂”的精准法治表达，体现了党对“四个共同”中华民族历史观的深刻把握与坚定遵循。促进法全面贯彻了“推动各民族坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同”[3]核心要求，通过法治方式，将“五个认同”教育实践成果予以固化，为构筑各民族共有精神家园提供了不可撼动的法律支撑。它不仅将党的民族理论创新成果和重大决策部署转化为国家意志，确保了民族工作始终沿着正确政治方向前进，更充分彰显了以法治思维和法治方式解决民族问题、巩固民族关系的战略定力与制度自信，体现了党在民族政策上的连续性与创新性相统一。

二、统筹发展与安全，构建精密法治新框架

促进法的核心制度贡献在于创造性地构建了一套统筹民族领域底线安全与共同发展的精密法治框架。在底线安全维度，促进法以鲜明的立场，将维护国家统一、民族团结、宗教和谐与社会稳定作为不可逾越的红线，明确规定“禁止对任何民族的歧视和压迫”“禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，并设置了相应的法律责任与严厉制裁措施。这为有效防范化解民族领域重大风险隐患、坚决粉碎境内外敌对势力的分裂渗透图谋提供了强有力的法律武器，是贯彻落实“筑牢国家统一、民族团结、社会稳定的铜墙铁壁”[4]重要指示的具体行动，体现了对维护国家安全和社会稳定的坚定决心。在共同发展维度，促进法将促进各民族共同繁荣发展作为根本目标，设专章详细规定国家支持民族地区经济社会发展的各项制度措施，涵盖经济高质量发展、基础设施建设、基本公共服务均等化、生态环境保护、乡村振兴战略实施等关键领域，其精神内核与“十五五”规划中关于区域协调发展、推进共同富裕的战略部署高度契合。尤为重要的是，促进法强调发展成果要惠及各族人民，明确要求“确保各族人民真正获得平等政治权利、共同当家做主人”“依法保障各族群众合法权益”，充分体现了共享发展理念，为缩小地区差距、促进社会公平正义奠定了坚实的法治基石。这一发展与安全并重的制度设计，超越了传统思维中非此即彼的局限，实现了辩证统一，是民族事务治理现代化进程中一次质的飞跃，展现了中国特色社会主义法治的智慧与远见。

促进法通过立法宗旨的精准设计，首次在基础性法律层面实现发展与安全双重目标的制度性统合。法律序言开宗明义强调“国土不可分、国家不可乱、民族不可散、文明不可断”的政治底线，将维护国家统一、民族团结的刚性要求转化为法律核心价值。同时，促进法总则将“促进民族团结进步，铸牢中华民族共同体意识，推进中华民族共同体建设，推动实现中华民族伟大复兴”并列为立法目的，形成辩证立法结构。这种协同表达深刻体现了既要守住安全底线又要实现高质量发展的工作方法论，突破了传统民族立法侧重权利保障的单维框架，构建安全与发展双核驱动的规范体系。促进法通过65条的系统设计，将习近平总书记关于加强和改进民族工作重要思想蕴含的“十二个必须”要求转化为权利义务规范，如第二章“构筑共有精神家园”强化文化安全，第四章“推动共同繁荣发展”聚焦发展赋能，形成目标协同、功能互补的规范群。这种立法逻辑既契合“十五五”时期统筹发展和安全的战略导向，也为边疆民族地区治理提供价值引领与制度供给。

三、创新实施保障机制，确保良法善治见实效

法律的生命力在于实施。促进法高度重视实施保障机制的构建与创新，为法律效能的充分释放、深度融入国家发展大局特别是“十五五”规划实践提供了坚实支撑。促进法明确了“党委统一领导、政府依法管理、统一战线工作部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与”的新时代党的民族工作格局，并将此格局法治化，压实了各级党委、政府的法定责任。在监督考核方面，法律要求建立健全监督检查和考核评价机制，将民族团结进步创建工作纳入经济社会发展总体规划及政府目标管理考核体系，确保法律执行不偏向、不变通、不走样。针对“十五五”时期高质量发展的核心任务，促进法实施机制特别注重与区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略的深度衔接，体现了促进法对于国家发展大局的深刻洞察与精准把握。促进法鼓励和支持民族地区立足资源禀赋、发展条件、比较优势，在“十五五”规划框架下找准融入新发展格局和全国统一大市场的切入点、着力点，发展壮大特色优势产业，深化对内对外开放合作，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。同时，促进法强调提升民族事务治理法治化水平，要求依法妥善处理涉及民族因素的问题，确保所有事务都在法律框架内得到公正解决，坚决防止把涉及少数民族群众的民事和刑事问题简单归结为民族问题，有力维护了社会主义法治的统一和尊严。

在进一步提升促进法在边疆地区实施质效方面，一是完善法治化常态化维稳治理体系，依托促进法法治框架，优化基层风险排查、意识形态管控、去极端化长效工作机制，固化党政军警民联防联控模式，守住社会稳定、边疆安全、意识形态安全三大底线，把各类矛盾风险化解在基层源头。二是优化边疆立体化治理模式，立足边疆地区边境区位特点，健全戍边稳边固边一体化制度，整合网格治理、驻村力量、基层阵地资源，创新新时代枫桥经验在边疆本土化的实践。三是构建全域性、常态化安全防护格局，构建安全导向特色产业发展体系，立足边疆地区资源禀赋与国家战略定位，统筹能源、特色农林、文旅、口岸经济协同发展，补齐产业链短板，合理布局边疆产业，做到产业发展、风险管控同步谋划。四是深化民生普惠共享机制，持续补齐教育、医疗、就业、住房公共服务短板，持续扩大各族群众就地就业增收渠道，缩小城乡区域民族发展差距，用民生获得感凝聚人心，实现发展固本、民心固稳。五是深挖中华一体历史文化内涵，将中华文化符号嵌入边疆经济社会发展各方面，常态化开展民族团结教育，持续增进“五个认同”，从思想根源抵御极端主义和分裂渗透风险。六是全方位打造互嵌式社会结构，持续推进各族群众共居共学共事共乐共富，完善交往交流交融制度设计，破除地域隔阂、生活壁垒，推动社会层面、心理层面深度嵌入，夯实民族团结社会根基。七是进一步健全地方配套法规政策，细化民族团结促进法属地实施细则，把统筹安全、维护团结、推动发展各项工作全部纳入法治化轨道。八是用好东西部协作对口援建资源，借力人才、科技、产业援建赋能边疆地区内生发展动力，内外联动补齐发展弱项，稳固边疆整体安全格局。九是立足对外开放前沿核心区区位优势，稳步扩大沿边对外开放，完善跨境交流、经贸往来、法治协同、境外思潮渗透风险预警防控机制，坚持开放可控、防风险、促发展，塑造边疆长远安全发展新格局。

四、彰显法治保障力，汇聚伟力共筑复兴梦

促进法的深入实施，其深远意义不仅在于解决当下的民族问题，更为中华民族永续发展提供稳固的法治基石。促进法通过系统性制度安排，将民族平等、团结、互助、和谐的基本原则以及共同团结奋斗、共同繁荣发展的时代主题全面融入国家法治体系，使党的民族政策主张通过法定程序转化为具有普遍约束力的国家意志。这极大提升了民族事务治理的权威性、稳定性和可预期性，有效避免了政策执行的随意性和波动性，为民族关系的长期和谐稳定提供了坚实保障。促进法将铸牢中华民族共同体意识这一主线贯穿始终，为引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念提供了持久而强大的法治驱动力。实践证明，只有法治才能为国家统一和民族团结提供最根本、最稳定、最长久的保障。促进法作为这一保障体系的重要组成部分，其效能的充分发挥，必将有力促进各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入，推动中华民族走向包容性、凝聚力更强的命运共同体，从而为实现第二个百年奋斗目标、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴注入不竭的团结奋进之力。

促进法以其深邃的战略立意、科学的制度设计和创新的实施机制，成功实现了民族领域底线安全维护与共同发展促进的辩证统一与法治跃升。各地区各部门要坚决扛起法定职责，持续完善配套法规政策体系，不断优化法律实施保障机制，特别要强化监督检查与考核评估的刚性约束，确保法律确立的各项制度特别是促进民族地区高水平安全和高质量发展的措施在“十五五”时期落地生根、开花结果。要充分发挥法治的引领、规范、保障作用，运用法治思维和法治方式妥善处理民族事务，坚决防范化解民族领域风险隐患，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。唯有如此，方能使这部承载着时代使命的法律真正成为凝聚中华民族磅礴伟力、护航伟大复兴巍巍巨轮的定海神针，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，谱写新时代民族团结进步事业更加辉煌灿烂的法治篇章。

【作者简介：董珊珊，喀什大学中华民族共同体研究基地研究员；牛汝极，国家民委中华民族共同体研究基地（喀什大学）首席专家、教授。】

注释：

[1][2][3]《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》，《人民日报》2021年8月29日。

[4]《习近平在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调 大力弘扬伟大爱国主义精神 为实现中国梦提供精神支柱》，《人民日报》2015年12月31日。