建立支农长效机制　 建设和谐新农村（5）

现在的问题，从国家层面讲，口径也不太清楚。财政学就是口径学，是吧？财政部的同志讲，我可以在口径上给你做文章，可以说多了，也可以说少了，口径我换着用，你弄不明白。在湖北，一个乡长给我讲，有村民找他，说乡长，总理可在人代会上讲了，今年中央给农业的钱是三千三百九十多个亿，快三千四百亿了，咱们全国就这么点乡镇，三万多，不到四万个，一个乡怎么也得八九百万吧，乡长你去领那钱去。乡长给我说，我到哪儿去领钱？我说这就是财政的口径问题。财政支农并不是说把现金发给你，这个钱是要投在养人、养机构上。越是落后的地方，养人养机构的比例越高，财政的钱基本上70%—80%都养人养机构了。咱们还有一千个县是财政困难县，一千个县叫吃饭财政，其中少部分是要饭财政，是有钱养兵没钱打仗那种局面，不要说搞建设了。这种状况下，人能活着，干不了事，出差都出不了远门，出去回不来了，因为钱不够。

所以呢，这里面还是需要把这个口径讲清楚，还是要解决事权和财权的问题。事权在你手里，一级事权跟着一个财权，你不能说我没这财权，这事权都是我的。这个体制弊端太多，实际运行当中问题太多，包括像解决县乡财力不足的问题，这当然跟税制有关系了。完善财政转移支付方式的问题，比如说一般性支付和财力性支付和专项支付，我们过去是专项支付多，财政给你点钱，告诉你这点钱是造这杯子的，那点钱是种这茶叶的，你不能干别的。那么，我这儿不需要杯子，我这儿不需要茶叶，怎么办呢？财政怎么支持？ 2006年财政全国给农业的转移支付是一万个亿，这里面50%是一般性转移支付。比例提高了，但是这50%够不够？从实际情况看还是不够。所以，这个财政支农长效机制是非常重要的。现在财政非常强调它的公益性，因为财政的钱只能用于公益事业，财政的钱也是一种宝贵的资源。怎么利用这种宝贵的资源，怎么拓展财政工具的公益性，将是我们实践当中探讨、分析和试验的一个课题。

县乡综合改革也是一项制度性的建设，也是长效机制的重要内容。重点是乡一级政府职能的转变，县一级主要是一个财政体制的问题。乡镇政府职能的转变是县乡综合改革的一个很重要的组成。乡政府职能转变基本只能是公共服务、社会管理，为经济发展提供市场条件，提供法律条件。所以，现在正在和以后未来几年这个综合改革完成的过程当中，恐怕都要对乡镇一级的职能转变下大力量。因为乡镇的财政、钱是中央财政转移支付，就不让你去向农民收钱了，政府给你的钱你就是做社会管理、公共服务，没有让你去做投资。

政府层级的设计也是引起争论较多的。咱们改革28年以来，回过头一看，多出来两级政府，多出来两级财政。所以，现在财政的层级多，是中央、省、地、市、县、乡五级政府，这在全球都没有。现在五级政府五级财政管理制度造成运行成本非常高。你就得养人，就得养机构，就得审批。到底怎么改，现在也在讨论。有的主张乡一级政府给去掉，说乡一级政府没用，除了增加费用以外，效果不好。但是呢，中国这么大，人口这么多，农村这么多，农民这么多，管理幅度这么大，你如果把它取消了行不行？中央基本的思路就是要加强乡镇一级的建设，要推行综合改革，要转变乡镇政府的职能。你别整天就是招商引资，这不是你的事，你给招商引资创造条件，搞好社会管理，提供好公益服务，这是你的事。当然，这需要过渡。经济发展还得关照，要不然这乡到底怎么建设？但是，它的职能是需要慢慢慢慢转变过来的，因为你的财政关系不一样，政府的职能应该说是一个最长效的机制。新农村的建设，和谐社会的建设，没有这些制度基础根本谈不上。那么，能不能有不同的方式？现在也正在探讨。比如，我去珠三角，镇的经济实力很强，发展作用大，就很难取消它。但是，我到河南商丘，乡党委书记、乡长就跟我说，我们一不收费，二不收税，连收钱都没处收，七站八所也没有钱养，所以干脆把我们取消了算了。每地情况都不一样，现在还在探索，一刀切肯定不行。但是，这个行政的设置是政治体制，政治体系应该全国是一致的。

再有，比如说现在征地制度的改革。现在国土部已经开始出台了一些政策。比如规定：为了招商引资，零地价、负地价被禁止，再这么做就是违法。这就是征地用地方面的一些制度。但是我跑了这么多地方，感觉地方的领导对国家的征地用地制度有意见：你限制这么死，我没法发展，这里的矛盾怎么解决，怎么处理？这里面到底怎么弄？我想恐怕任务非常重。我们现在这种征地制度是不是合理？现在看得出来，现在的征地制度肯定是不合理的，最明显的是在损害农民利益，损害农民集体的利益。把这个利益牺牲掉一部分，是不是对我们的建设发展这个制度就有激励作用呢？也未必。我们现在征用土地成本过低也造成浪费。现在像我们这样土地稀缺的国家，土地浪费的程度远远高于那些发达国家。或者反过来说，我们土地利用的程度远远低于那些发达国家。我们占着一块地，一平方公里能出多少产值，能容纳多少就业，这都有指标的。国土资源部在考虑这些指标体系，要考核的。所以，用地制度问题、征地制度的改革恐怕也是长效机制里面一个非常重要的方面。

第五，建立农民合作组织。《农民专业合作社法》已经出台，2007年7月1日生效。全国现在有15万个合作社，但是其中70%是协会，还不是真正意义上的合作社。怎么推动和鼓励农民自己组织这个合作社？需要政府引导。因为全国情况确实不一样，从现在的情况看，咱们的合作组织基本上还是政府主导型，政府在这里面张罗，有供销社的，有科协的，科协为主的，供销社为主的，也有信用社在折腾这事，也有地方政府做这个事，经管站做这个事。怎么按照法律，按照实际需求把农民组织起来是一个难题。这不是过去搞的集体化，不是过去搞人民公社，完全两个概念，这是一个合作理论，就是说，咱们讲家庭经营、合作、服务体系，加上政府的支持系统。政府的责任是按照我们农民实际的需求推动和鼓励农民自己组织合作社，在政府的支持下将我们传统的家庭经营尽快转变为现代化农业。

最后，还是二元体制的问题。这里面最主要的一个是就业，一个是社会保障问题。最后，我再次强调一下农村的就业和社会保障问题。这是改变城乡二元结构的两个最主要问题。拿农村就业问题来说，社会对农民就业的问题就经过了一个认识过程，我们可以回想一下，上世纪90年代中后期时，城市对农民是排斥的，后来慢慢转变为容纳，再后来认识到农民工的重要作用。到了2005年，国务院五号文件则专门讲农民就业的问题、城市政策的问题。可以说，现在政府在逐步推广一些引导农民就业的规范性文件，以最终实现城乡统筹的劳动就业制度。正如农村的就业问题一样，城乡二元结构的改变过程也不是一天就能实现的，这是一个探讨和实际运作的过程。

时间比较短，大体上就讲这么多，谢谢大家！

（根据“宣讲家”网站报告录音整理，未经本人审阅，小标题为编者加

报告人系国务院发展中心农村经济研究部副部长）

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