高强：深化财政改革 强化预算监督（6）

加强人大对预算的监督

我国《宪法》规定，全国人民代表大会行使审查和批准国家预算和预算执行情况报告的职权，全国人大常委会行使审查和批准国家预算在执行过程中所必须作出的部分调整方案的职权。《监督法》规定，县级以上各级领导常委会依据《宪法》和有关法律规定行使监督职权，审查和批准决算，听取和审议预算执行情况报告，审查和批准预算调整方案。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》要求，加强和改善预算编制工作，加强和改善中央预算的初步审查工作，加强对预算超收收入的使用和监督，加强对中央预算调整方案的审查。

多年来各级人大及其常委会将预算审查监督作为履行法律、履行职责的一个重要体现形式，在改进预算监督方法、丰富审查监督内容、增强审查监督实效、维护人民利益等方面进行了坚持不懈的探索和实践，而审查监督的针对性、有效性也不断增强。在推动政府规范预算行为，加强预算管理，促进国民经济和社会发展等方面取得了一定的成效。人民群众对于人大的预算监督工作满意度也在提高。但是总的看，人大对于预算的审查监督作用发挥得还不够充分，实际效果还不够理想，与人民代表和人民群众的期待和要求还存在不小的差距，主要表现在三个方面：一是财税立法工作滞后，特别是财政税收立法不适应经济社会发展和实际工作的需要；二是预算审查监督机制不够完善，工作力度和实际效果不够强；三是深化财税体制改革、完善公共财政体系、规范预算编制执行、以及强化预算审查监督方面都面临很多新课题、新问题。

所以如何加强和改进人大对预算的审查监督，还需要积极探索逐步完善。下面我想讲这么几点。

一、人大对于预算监督的基本原则。

胡锦涛总书记在谈到加强和改进人大工作的时候曾经明确提出三个要求，一是坚持正确的政治方向，二是增强工作的实效性，三是提高依法履行职责的能力。我觉得这三点能够准确概括全部人大的工作，也包括人大对于预算审查监督的工作。吴邦国委员长也指出，增强实效是做好人大监督工作的关键，很重要的一条就是围绕着党和国家的工作中心，突出重点，一抓到底，站在党和国家工作全局的高度，立足当前着眼长远，切实抓住带有普遍性、倾向性的问题，经过努力可以解决的突出问题作为突破口，增强人大工作的针对性。根据中央领导同志的指示，做好人大的预算监督工作应该坚持以下几条原则：

第一，要坚持正确的政治方向。人大是国家权力机关，人大的工作政治性、法律性、政策性都很强，坚持正确的政治方向是做好人大工作的根本，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国是人大工作必须始终遵循的最重大的政策，这也是审查预算监督的一个根本的政治保障。人大对于预算的审查监督应该服从于、服务于党和国家的中心工作大局，要围绕着人民群众普遍关心的热点、难点问题，要确保国家法律规定和党的大政方针在预算中得到贯彻落实，还要贯彻以人为本，把实现和维护好人民群众的根本利益作为监督工作的出发点和落脚点。

第二，要坚持监督与支持。我们国家人大和政府的关系不是西方国家议会和政府的关系，不是制约关系，也不是分权的关系，他是一个既监督又支持的关系，通过监督支持。人大对于审查预算要尽职尽责，要促进政府把预算编制好、执行好，努力维护广大人民群众的利益，真正保证财政收支取之于民用之于民，这种监督也是对政府工作有利的支持。人大在预算审查监督中做到监督与支持的有机统一、程序和有效的有机统一，关键是要加强对政府及有关部门经常性的沟通、协调、联系。人大审查监督预算必须按照法定的程序来做，但是又不能只等到预算进入法定程序以后再来审查，应该是关口前移，把工作重点放在进入审查程序之前，加强与政府及其有关部门的联系，及时了解情况，充分交换意见，保证提交到人大审查的预算草案能够符合法律规定和党的大政方针，在协调工作中既要坚持原则、依法办事，又要从实际出发、实事求是。发现有问题的要开诚布公的提出来，推动有关部门作出一些调整，符合的就要明确表示给予支持。人大对于预算的审查监督要贯穿全年，不仅是审批的预算要监督，预算执行也要监督，这个可以更多地发挥工作机构的作用，也是人大常委会成立预算工作委员会的一个基本考虑。

第三，要坚持增强预算审查监督的实效性。人大审查与预算监督不是面面俱到，不是事无巨细，不能把自己视同于一个政府部门。人大审查预算更重要的是围绕中心突出重点，重点审查预算是不是符合法律规定，是不是符合党的大政方针和政策，是不是符合广大人民群众的意愿和要求。一是把全局性、宏观性、法律性和政策性的问题作为关注的重点。每年审查预算有两部分，一部分是审查上年的预算执行情况，涉及到批准问题；第二部分是下年的预算安排，也涉及到审查和批准的问题。要能够发现上年的预算执行存在的问题和不足，预算管理上应该有哪些改进，必须全年开展工作，经过协商、交流，逐步改进完善。二是要把贯彻落实人大有关预算的决议作为监督重点，推动政府及有关部门制定一系列措施改进工作。每年在全国人代会上有一个财经委的预算审查结果报告，既对预算执行和预算安排作出评价，同时要提出改进工作的建议、要求，最后还要提出对于大会是否批准预算提出建议，然后这个报告向大会主席团报告，大会主席团通过以后就作为预算的决议由全体大会表决，表决通过以后，作为有法律效力的文件由政府部门落实。三是人大对预算的监督不能陷入日常、具体的财政收支监督，更不能替代政府部门的工作。要把工作重点放在调查研究，放在推动政府部门改进工作，推动政府部门落实法律和党和政府的一些大政方针政策。

二、做好预算审查监督工作的基本经验。

做好预算审查监督工作，提高监督的实效，我们这一两年积累了一些基本经验。

第一，要加强与政府有关部门的协调和沟通，包括财政部门、审计部门、发展改革部门等所有政府部门，特别是了解农业、教育、文化、卫生等社会关注的一些部门的预算执行情况，听取他们对预算安排的一些诉求，转达给财政部门。

第二，要做好预算草案、决算草案和预算调整草案的审查工作。每年3月份要审查当年的预算草案，6月份审查上年的决算草案。预算草案更多的是反映预算资金的安排，包括收入项目是不是合理、收入结构是不是调整、收入的增长幅度是不是与经济的发展相适应、收入预算是不是能够圆满的完成。支出预算主要看国家支出的重点、民生关心的重大问题是不是得到了重点保障，既包括增加的方面也包括减缩的方面，要根据国家重点和民生的需求来安排。而决算的审查主要是上一年预算情况的结果，比预算的审查更复杂、工作量更大。

第三，要为全国人大代表和人大常委会履行职责提供良好的服务。从今年开始，为了加强对人大代表审查预算监督服务的工作，我们改进了预算审查监督的一些具体措施。其一，每年人代会结束以后，财政部都要向我们报一个落实人大预算决议的政策措施的情况汇报，往年就是我们收到就到此为止了，而且向一些常委会领导去报告。今年做了改进，接到财政部落实预算决议的情况报告以后，以人大简报的形式发全国人大所有代表，使他们了解情况。其二，每季度对于全国和中央预算的执行情况要发一个简报给全国人大代表，让代表们适当了解全国预算的执行情况，到会上审查的时候，他就有所依据了。其三，年底全国人大财经委对预算进行初步审查的时候，要提出一个初步审查意见，这个初步审查意见过去是报常委会领导的，从今年开始发全体人大代表，使他们提前就了解审查预算的情况和问题，结合他们平时了解预算执行的情况，可以提前做准备提高预算审查的有效性。

第四，要落实政府预算事项的备案报告制度。监督法对备案报告制度有规定但落实得不好，有些该备案的没备案，有些已经备案的太笼统，要督促国家有关部门落实有关预算事项及时备案，包括预算执行、预算调整、重大财政政策调整、赤字数额的变化，以及有些涉及到中央和地方的分配关系的改革等及时向常委会报告。

第五，要推动健全财税政策体系。推动财政部门建立完善城乡统筹发展的财税体制，加强投入，完善财政支农稳定，管好用好财政投入资金。当前统筹城乡发展确实是一个重大的问题，中央也提出工业反哺农业、城市支援农村，但落实还不是很理想。我们要思考，到底现在是工业反哺农业还是农业依然是为工业做贡献？几亿农民进城，但是他的收入水平和城市职工的收入水平是不一样的，不是同工同酬，是低收入水平。另外，每年都有土地在减少，支持了城市和工业的发展。还有粮食价格一直是比较低的，“剪刀差”一直没有解决，是作为工业原料来扶持工业的。但是从去年这一轮的投资安排来看，远远没有体现到这一点，80%几的投资是在城市，而百分之十几的是在农村，依然在扩大城乡的差距。所以推动促进城乡统筹发展的财税政策体系是一个重大的问题。

“十二五”期间财税改革发展的任务很重，财税法制建设的任务也任重道远，人大的预算监督工作也需要进一步加强。刚才讲的这些都是个人的思考，不一定正确，供大家参考，谢谢大家！