高强：深化财政改革 强化预算监督（3）

三、深化财政体制改革的目标

“十二五”期间是我国加快转变经济发展方式，调整经济结构，统筹城乡和区域发展，完善基本经济制度和宏观调控体系，以及深化各项管理体制改革的时期。做好这些工作都需要稳定可靠的政府财力做支撑，也需要科学规范的财税体制做保障。在稳定分税制财政体制和税收制度的基础上，按照贯彻落实科学发展观和健全公共财政体制的要求，适应经济社会发展的新变化，对现行的财政体制和税收制度进行改革和完善是“十二五”面临的重大问题。

深化财政体制改革的总体目标应该是更好地为政府履行基本职责服务，更好地为促进经济社会全面发展服务，更好地为改善民生服务，更好地为构建和谐社会服务。主要应该解决以下几个问题。

第一，科学确定我国政府性收入规模和水平。

为了改善国民收入的分配结构，逐步增加居民收入，扩大内需，并有效发挥市场配置资源的基础性作用，应该规范政府收入来源。适当控制政府收入规模，加强政府收入的管理，减轻企业和居民的税收负担。要通过“正税清费”努力提高税收收入占政府收入的比重，大力压缩非税收入特别是各项政府性基金和收费占政府收入的比重。如果“十二五”期间我们国家要加大国民收入分配格局的调整，必须相应的调整财政收入占国民收入的比重。我们重点调整国民收入分配增加居民收入，企业就要减少一些分配，政府也要减少一些资金的分配。

第二，科学界定政府支出范围和各级政府的支出责任。

一是要科学划分政府的支出范围，政府支出责任的确定应与政府履行的职责相适应，与我国经济发展的水平相适应，与政府的保障能力相适应。按照转变政府职能和构建公共财政的要求，政府支出的范围不能太宽，主要要用于国家安全、社会稳定、宏观调控、政府运转、社会保障、公益事业发展方面。政府既不能为了履行责任而集中过多财力影响企业和居民收入，也不能承担超过财政能力的支出责任，造成严重的债务负担，最后可能出现通货膨胀等问题。即使列入政府支出责任范围的事物，在保障力度上也应该循序渐进，突出重点分步实施，不要急于求成。适当控制地方政府靠举债大兴土木，改建扩建城市和超前搞基础设施建设。现在有的城市立体交通过于立体了，汽车、地铁、飞机、火车、城市轨道，如果我们都改成高速铁路、高速公路，好多小站不停，农民坐汽车到几百里远的城市去坐火车很不方便，要保留农民消费的空间。

二是捋顺中央和地方政府的支出责任。深化财政体制改革应该适当加大中央财政的支出责任，将某些全国性跨地区的重大支出划给中央，使中央本级的支出占全国财政支出的比重由目前的20%提高到30%左右。就是应该划分成中央的支出责任、地方的支出责任、中央和地方共同的支出责任。还要明确划分政府各级部门之间的责任。我们现在各级政府各个部门管理的项目太多了，要用大量的时间去调研，然后征求意见，分配项目、资金，然后再去监督考核，其实还有很多比项目管理更重要的事，如发展规划、发展思路、服务理念、服务观念等比搞几个项目更重要。现在的医疗卫生改革政府投入了不少资金，但是我觉得已经投入的资金和医药卫生体制机制改革关系不大，大部分是一些改善条件的盖房子、买设备、扩大面积，而真正用于改变医疗医药卫生体制改革的投入远远没有到位。如果管理机制不改，医院创收的机制不能够尽快恢复到公益的性质，政府投入的钱越多，医院的条件越改善，他创收的能力越强，老百姓的负担越重。去年卫生部统计，全国的医药费上涨的幅度是近几年来最高的。

第三，建立健全与支出责任相匹配的财力保障机制。

财力保障是落实政府支出责任的基础，也是深化财政体制改革的核心。一是科学测算财力需求。按照划分的支出责任，一个省到底应该消化多少钱，要有一个基础的测算。二是要建立健全县级政府的基本财力保障制度。因为县级是基层政府，而且处于枢纽阶段，直接关系居民切身利益的问题都靠他去落实，他的财力要不保障的话其他好多问题就解决不了，所以要有充分的财力保障，要在一般转移支付中作出安排。三是要规范转移支付制度。应该大幅度提高一般性转移支付就是财力均衡性的转移支付，控制专项转移支付。到“十二五”末，一般性的转移支付应该占到60%以上，专项转移支付应该逐年缩小，除特殊情况以外，中央安排的专项转移支付不应该再要求地方配套。每年国务院下达安排预算提出明确的要求和重点安排，更多的用于改善民生。四是要规范省以下的各级财力保障机制。要通过完善转移支付分配财政省管县、“乡财县管”模式，最后形成中央、省、县三级财政规范管理。

第四，进一步优化税制结构，完善税收体系。

一是要改革增值税和营业税。目前增值税范围已经很宽，但并没覆盖到所有的行业，有些行业特别是服务行业还执行营业税。下一步的改革要扩大增值税的范围，把交通运输业、建筑安装业等行业由营业税改成增值税。二是要改革个人所得税，增强居民调节的功能。当前个人所得税征管中，最大的问题是对居民的收入难以准确掌握。总的来说，低收入居民的负担相对较重，高收入居民的负担相对较轻。特别难的是征不到私营企业主的个人所得税，因为私营企业主的个人收入无法核定，企业的利润他不拿走就算没收入，如果他把全家的消费包括买房子、出国旅游等通通列入成本，就既征不到他的个人所得税，又减少了企业所得税，这是个非常大的问题。我国目前没有科学核定私营企业家的个人收入的标准，也不能把企业所有的利润都算他的收入，应该考虑怎么能够合理地征收所得税。所以，要建立个人收入的诚信体系，要改革现金管理制度，推行银行卡的结算制度，准确掌握居民个人家庭实际收入，还要明确规定企业所有者个人收入所得的核定办法和税收征管办法，解决规避税收的问题。对于企业所有者和管理者，在规定标准以外的个人职务消费和家庭消费也要研究一个办法。另外要实行综合和分类相结合的征管模式，适当的提高费用扣除标准，减轻工薪阶层特别是中低收入者的税收负担。三是完善房产交易税制，抑制投机行为。房产税现在征得太多，涉及到房、地、产比较复杂，应该清理归并名目繁多的一些项目，发挥税收的调节作用。四是完善消费税。将一些高污染、高消耗的奢侈品、高档消费品纳入消费税的范围，现在正在新疆搞试点，油气的资源税比过去扩大了三倍，有利于扶持资源地的经济发展、改善民生，也有利于适当控制资源消费。五是大力清理政府性非税收入。现在一些收费能够改为税收的可以改为税收，一些不规范的要严格取消。政府的土地要绝大部分用于政府的保障性住房用地，对各地土地拍卖的比例应该有严格的限制和监察。六是要改革地方税体系。要赋予地方一部分税政的管理权。

第五，加强财税法制建设。

一是要加快税收立法。目前19个税种里只有两个是人大通过的法律，其他都是条例规定的。 “十二五”期间应该将一些主要的税种上升到法律依法征收。法律一旦确定，不能过多、过频繁地调整，更不能用政府的税收政策替代税收法律。二是应该研究制定财政基本法，把政府间的财政体制、收入支出、预算制度、转移支付、财政监督等都纳入到基本法。三是应该制定政府的债务管理法，现在对政府债务管理只有一个国务院条例，对地方发行债务没有任何规范文件。四是要严格遵循和执行财政的法律，当前从整个法制体系建设来讲，我觉得突出的问题还不是无法可依，是有法不依、违法不究。《预算法》是1994年颁布的，到现在没有一个因为违反《预算法》而被处理的事件，而违反《预算法》的事遍地都是，就说明执法非常不严，需要加强监督。五是要规范政府的债务管理。要调查摸清政府债务的实际情况。现在谁都有权发债，这种风气养起来的话不得了。我既不赞成发债，也不赞成替他归还。要规范政府的投融资行为，主要是对投资的平台、投融资公司进行治理规范和监督。要化解债务，建立一个偿债准备金制度，在预算中安排偿债资金。