高强：深化财政改革 强化预算监督（5）

三、《预算法》修改的主要内容。

第一，简化预算层级。现在《预算法》规定的是国家设中央、省、市、县、乡五级，以后可能要逐步发展成中央、省、县三级。乡级政府预算可以由县级代管，县级政府可以直接对省不再通过市，改革以后市一级的预算和县一级的预算是并行的，自己管自己的预算。

第二，对健全财政管理体制做了规定。修改稿规定，各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。

第三，对规范财政转移支付制度做了规定。规定了国家实行财政转移支付制度，财政转移支付包括中央对地方和地方上级政府对下级政府的转移支付，分为一般转移支付和专项转移支付。财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。专项转移支付主要用于上级政府委托政府办理的特定事物所需的支出，或者上级政府和下级政府共同承担事物的支出，同时要求中央对地方的税收返还和转移支付要列入各级政府的预算。为了解决现在部分财政转移支付下达太晚影响预算执行的问题，在修改法上对很多的转移支付项目都规定了下达的时限，一般的转移支付在全国人代会批准以后不能超过一个月全部下达，专项转移支付要人代会批准以后三十天内全部下达。

第四，对增强预算的完整性做了规定。修改稿规定，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。各级政府预算分为公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等等。还规定各级政府、各部门、各单位必须依照本法的规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒少列，规定了公共预算收入和支出的范围。

第五，强化了政府债务管理的规定。修改稿规定，中央政府公共预算中必需的部分资金可以通过举借国内和国外的债务等方式筹措，但借债应当控制相当的规模，保持合理的结构。对中央预算中的举借债务实行余额管理制度，就是不能超过人代会批准余额（限额），由国务院财政部门负责对中央政府债务的统一管理，并且对地方政府债务的管理监督。地方各级政府应该按照量入为出的收支平衡的原则来编制预算。根据法律规定或者经国务院同意，省自治区、直辖市政府可以举借一定额度的用于特定支出的国内债务，列入本级预算，举债的债务应该有稳定的偿债资金来源，除此以外，任何地方政府都不能举借或者担保举借债务。过去不允许地方债务，现在有一个小口，一是限制到省级政府，二是要经国务院批准同意，三要列入预算，还得经过本届人代会的批准。现在的《预算法》规定的是“地方政府未经国务院批准不能发行债券”，这个漏洞很大，现在地方政府都非常聪明，发债券是要承担风险的，到时候必须要还，不还就是社会问题了，所以现在改成不是发债券的问题是债务。

第六，对完善部门预算制度做了规定。

第七，对强化人大对预算的审查监督作了规定。包括对人大常委会、人大财经委、人大预算工作委员会的监督职能作出了规定，对每年的政府向人大预算的报告、汇报情况等作出了规定。

第八，对预算执行的规范性做了规定。一是预算年度开始以后人代会还没有召开之前，预算还没经过人代会批准，可以安排上年结转的支出、必须支付的本年度支出、对下级的转移支付支出做出预案，给政府一定灵活性。二是规定各级政府依据法律职权做的决定和制定的行政措施，凡是增加和减少财政收入和支出的应当在预算批准前提出，并且在预算草案里做出来，在预算执行中一般不制定新的减收增支措施，如果作出的应当在预算调整方案中作出。现在我们在预算执行中新增加支出的项目非常多，这对预算是一个冲击，而且对财政压力也非常大，所以这个规定就是在预算执行中，一般不要出台新的减少、调整收入支出的措施。如果当年有特殊情况，如受灾或者战争、突发公共事件处置等需要增加支出的，报人大调整预算方案，免得过于增加基层政府的困难。三是对财政专户、财政退库这些资金作出规定。现在财政专户特别多，银行也有意见，除了国库以外还存在着大量的财政专户，有的一个县就设几十个财政专户，把财政资金都分散了。这里规范了要按照法律、国务院的规定，最低也要按照财政部的规定，对哪些方面的特定支出可以设财政专户，没经过批准的不可以设。另外还有一些对于超收怎么安排做一些规定。

第九，对规范预算调整做了规定。一是经人代会批准的预算不经法律程序不得调整，不得改变。二是将预算调整的范围由控制赤字扩大到控制总支出。年初人代会批准一个总支出，扩大总支出要报预算。另外对一些重点支出需要调减的，包括农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障重点支出完不成预算的，要说清楚。预算一百亿我就完成八十亿，那调整了就得说明为什么调减，调减的钱用哪去了。另外还规定突发事件、自然灾害的支出如果预算上确实没有钱的，你可以先安排，但是到开会的时候要报上来。另外还规定，各级政府动用预备费安排的指数不算预算调整，用上级增加的转移支付安排的预算不算预算调整，也给政府预算管理充分的灵活行。但是在大的方面，体现了预算执行的规范。

第十，对预算监督的有效性做了规定。要求报人大审查的预算要细化，另外经过人大批准的预算、调整预算要公开。总预算由财政部公开，部门预算由各部门公开。还要规定建立预算的编制执行监督、相互制约协调的机制，还规定政府对预算监督的职责，包括财政部门、审计部门等部分部门对预算监督的职责，还有社会、媒体、法人、民众对预算监督的职责。也规定公民发现有违反《预算法》的行为可以向有关国家机关检举控告，接受控告的部门必须处理，并且为检举人保密等。最后《预算法》修改稿还规定了违反预算法规规定的情形应作出什么样的处理，包括政府怎么处理，财政部门怎么处理，审计机关怎么处理。

如果顺利的话，预算法修正案应该会在2012年执行，最迟也得在2013年全国人民代表大会之前执行。