加强立法工作，提高立法质量，为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗

一、我国立法工作的形势和任务

发展社会主义民主，健全社会主义法制，是建设中国特色社会主义的一项重要任 务。改革开放以来，我们党对社会主义民主法制建设的认识不断深化，工作不断加强。党的十一届三中全会总结建国以来的经验教训特别是“文化大革命”的惨痛教 训，作出把全党工作重点转移到经济建设上来的重大决策，同时强调要发展社会主义民主、健全社会主义法制。邓小平同志指出，为了保障人民民主，必须健全法 制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。他还强调，应该集中力量制定各种必要的 法律，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体，在改革开放的伟大实践中丰富和发展了中国特色社会主义民主 法制建设思想。党的十五大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，明确到二○一○年形成中国特色社会主义法律体系的立法任务。党的十六大再次重申这 一重要任务，指出发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，强调发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、 人民当家作主和依法治国有机统一起来，要求不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。

改革开放二十多年来，在邓小平理论和 “三个代表”重要思想指引下，在党的正确领导下，经过各方面的共同努力，我国立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。一九八二年通过了现行宪法，此后又根据改 革开放和社会主义现代化建设实践以及形势发展的客观需要，先后对宪法部分内容作了三次修改。从一九七九年初到现在，全国人大及其常委会通过了四百四十多件 法律、法律解释和有关法律问题的决定，其中现行有效的法律有二百二十多件，国务院制定了其中现行有效的六百七十多件行政法规，地方人大及其常委会制定了近 万件地方性法规，民族自治地方制定了近五百件自治条例和单行条例。经过多年的努力，目前我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。我国的 政治生活、经济生活和社会生活的主要方面基本做到了有法可依，从根本上改变了过去那种无法可依的状况。初步形成的中国特色社会主义法律体系，反映了我国现 代化建设的进程，总结了改革开放以来的成果，有力地保障和推动了改革开放和社会主义现代化建设事业的健康顺利发展。

在充分肯定立法工作取得成 绩的同时，我们也必须清醒地看到，当前我国立法工作还不能完全适合社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势的需要，一些重要的法律亟待 研究制定，一些已经制定的法律法规急需修改完善，一些应与法律相配套的实施细则还没出台，一些法律与法律、法律与法规、法规与法规之间的矛盾或不协调问题 依然存在，等等。这些问题必须引起我们的高度重视，采取切实有效措施逐步加以解决。要充分认清我国立法工作面临的形势和任务，提高对加强立法工作，提高立 法质量重要性、紧迫性和艰巨性的认识。立法工作关系到建设中国特色社会主义的大局，只能加强，不能削弱。之所以对我国立法形势和任务作这样的判断，主要考 虑是：

第一，加强立法是依法治国，建设社会主义法治国家的重要基础。根据党的十五大精神，一九九九年修宪时把实行依法治国，建设社会主义法治 国家写入了宪法，确立了依法治国基本方略的宪法地位。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务， 管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。立法是国家的一项基本政治活动，是实行依法治国基 本方略的重要基础和依据。加强立法是依法治国题中应有之义。我国的宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，是建设中国特色社会主义伟大实践的总结， 是建成富强民主文明的社会主义国家的重要保障。但是，我国目前的法律体系只是初步形成，还不完善，切实加强立法工作，提高立法质量仍然是一项重要而紧迫的 任务。要认真研究制定急需的、基本的、条件成熟的法律法规，及时修改完善已有的法律法规，建立起符合改革开放和现代化建设需要的、比较科学完备的、有中国 特色的社会主义法律体系，为依法治国，建设社会主义法治国家奠定基础，创造条件。

第二，加强立法是完善社会主义市场经济体制的客观需要。市场 经济是法治经济。市场经济的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的引导和规范。江 泽民同志曾经明确指出，“世界经济的实践证明，一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制。”没有健全的社会主义法制，就不可能有完善的社会 主义市场经济体制。改革开放二十多年来，特别是党的十四届三中全会以来，我们制定了一大批有关市场经济的法律法规，为社会主义市场经济体制的初步建立提供 了有力的法律保障。当前，我国进入了深化经济体制改革、建设完善的社会主义市场经济体制的重要时期。经济体制和社会结构处在转轨变化之中，各种利益关系的 调整，对法制的需要更加突出、更为迫切。党的十六届三中全会把完善经济法律制度作为完善社会主义市场经济体制的主要任务之一，足以说明了这一点。我们要按 照依法治国的基本方略，着眼于确立制度、规范权责、保障权益，加强经济立法，全面推进经济法制建设。要进一步完善六个方面的法律制度，这就是：市场主体和 中介组织法律制度，产权法律制度，市场交易法律制度，预算、税收、金融、投资法律制度，劳动、就业和社会保障法律制度，社会领域和可持续发展方面的法律制 度，为完善社会主义市场经济体制和建设更具活力、更加开放的经济体系，提供更加有力的法律保障。

第三，加强立法是全面建设小康社会的内在要 求。党的十六大提出，我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。全面建设小康社会宏伟目标，是中国特色社会主义经 济、政治、文化全面发展的目标，是物质文明、政治文明和精神文明协调发展的目标。十六大报告明确指出，全面建设小康社会的目标是四条，不仅要求我国国内生 产总值二十年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强，而且还有三条，即：（一）社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落 实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障；（二）全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，促进人的全面发展；（三）可持续发展 能力不断增强，整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。经济的发展、社会的进步，迫切要求法制的完备；更加完备的社会主义法制，将有力 地保障和促进经济发展和社会进步，它们之间有着内在的必然联系，是相辅相成、缺一不可的。我们现在强调树立科学发展观，坚持在经济发展的基础上促进社会全 面进步和人的全面发展，坚持在开发利用自然的过程中实现人与自然的和谐相处，实现经济社会的可持续发展，所有这些都离不开法律的保障、规范和引导。

二、加强立法工作，提高立法质量

加强立法工作是全国人大及其常委会的重要职责和首要任务。本届全国人大及其常委会立法工作的目标是基本形成中国特色社会主义法律体系。为了实现这个目 标，我们反复强调提高立法质量这个重点。这并不是说我们不重视立法的数量，而是说不要片面追求数量，真正把提高立法质量摆在更加突出的位置，把新时期的立 法工作提高到一个新的水平。为进一步做好立法工作，这里，我想强调六点：

第一，坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。 党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥 党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党制定的大政方针，提出的立法建议，需要通过人大的法定程序，才能成为国家意志。因此，人 大及其常委会在立法工作中必须树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念，一切法律法规都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固和完善党的执政地位， 有利于社会主义优越性的发挥。立法工作必须坚持党的领导，服从并服务于党和国家工作的大局，自觉地使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵 循的行为规范和准则，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，保证改革开放和现代化建设的顺利进行。正因为我们的宪法和法律是党领导人民制定 的，遵守宪法和法律与坚持党的领导、服从人民利益是完全一致的。

第二，坚持以“三个代表”重要思想为指导。坚持正确的指导思想是搞好立法工 作，形成中国特色社会主义法律体系的前提和根本保证。法律是实践证明是正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针的制度化、规范化和程序化。“三个代 表”重要思想全面体现了党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，是坚持和发展社会主义的必然要求，是马克思主义在中国发展的最新成果，反映了最广大 人民的共同意愿，是我们必须长期坚持的指导思想，是全党全国人民在新世纪新阶段继续团结奋斗的共同思想基础。党的路线方针是法的灵魂。宪法和法律是党的主 张和人民意志相统一的体现。因此，立法工作必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，保证立法的正确的政治方向，使制定的法律符合先进生产力的发展要求，符 合先进文化的前进方向，符合最广大人民的根本利益。

第三，坚持从我国社会主义初级阶段的国情出发。社会实践是立法的基础，法律是实践经验的总 结。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。我国的生产力和科学教育还比较落后，实现工业 化和现代化还有很长的路要走，城乡二元经济结构还没改变，地区差别扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少，就业和社会保障压力增大，社会稳定始终是我们 要高度重视的问题。这是我国的基本国情。为了实现全面建设小康社会的宏伟目标，我们在深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定等诸方面都面临极其繁重而艰 巨的任务，也对法律的制定和修改完善提出了新的更高的要求。因此，立法工作必须坚持从我国国情出发，从实际出发，不能从愿望和想当然出发，不能从本本和概 念出发，也不能照搬照抄西方发达国家的东西。要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，作为我们立法的基础。要紧紧围绕全面建设小康社会的奋 斗目标，紧紧围绕经济建设这个中心任务，紧紧围绕执政兴国这个第一要务，紧紧围绕促进物质文明、政治文明和精神文明协调发展来开展立法工作。立法的项目应 当主要来源于社会主义市场经济发展的需要，社会全面进步的需要，加入世贸组织新形势的需要，维护、实现和发展人民群众根本利益的需要。当然，我们在立法工 作中也需要研究和借鉴国外的有益经验和人类共同创造的文明成果，特别是在我国加入世贸组织、经济全球化趋势日益增强的新形势下，这方面的工作有待进一步加 强。但在学习、借鉴国外立法经验时，应采取分析、鉴别的态度，从中吸取一些对我们有益、有用的东西，而不能照抄照搬。

第四，坚持法制的统一。 我国是一个集中统一的社会主义国家。社会主义法制的统一，是维护国家统一、政治安定、社会稳定，促进经济协调发展和社会全面进步的基础，是完善社会主义市 场经济体制的重要保障。坚持社会主义法制的统一对做好立法工作至关重要。我们建设的中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法 规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次的法律规范组成的协调统一整体。立法工作必须坚持中国特色社会主义法律 体系的完整和统一，必须在全国法律体系的框架内加强立法工作。我们不能抛开全国统一的法律体系另搞一套，追求地方、部门所谓的“法律体系”，既不能在每个 法律部门内形成各自的“母法”和“子法”，各地方、各部门也不能搞自己的“法律体系”。同时，我们也要看到，我国各地经济、文化、社会发展很不平衡，市场 经济还不完善，整个国家处在改革转型的时期，法律规范之间的关系比较复杂，这就要求在坚持法制统一的前提下，建立既统一又分层次的立法制度。中国特色社会 主义法律体系充分体现了这一精神，法律、行政法规、地方性法规都是国家统一的法律体系的重要组成部分，行政法规和地方性法规是对国家法律的细化和补充。坚 持法制的统一要做到两条：一是必须依照法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法；二是坚持以宪法为核心和统帅，任何法律、行政法 规和地方性法规都不能同宪法相抵触，行政法规不得同法律相抵触，地方性法规不得同法律、行政法规相抵触，法律法规的规定之间要衔接协调，不能相互矛盾。

第五，坚持充分发扬民主，严格依法办事。充分发扬民主，严格依法办事，是我国社会主义民主制度的内在要求，对于保证立法更好地体现人民意志、代表人民利 益至关紧要。一是要严格按照立法法规定进行立法工作。要认真执行法律规定的审次制度，保证各方面充分发表意见。法律草案反复审议的过程，是充分发扬民主的 过程，是各方面逐步取得共识的过程，也是法律草案不断完善的过程。这种在充分审议的基础上再依法进行表决，作出决策的审议制度，既坚持了少数服从多数的民 主原则，又保障了人大常委会组成人员、人大代表充分发表意见的民主权利。这是我国人民代表大会制度特点和优越性的具体体现。

二是广泛听取各方 面意见，切实做到集思广益。立法为了人民，应当依靠人民。立法工作必须走群众路线。现在，全社会的法律意识在不断增强，广大人民群众参与立法的积极性越来 越高。立法工作中要十分注意倾听基层群众的意见，要通过组织立法听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛征求社会各方面对有关法律草案的意见，对于事关人民 群众切身利益的重要法律草案，要向全社会公布，切实做到集思广益，使制定的法律充分体现人民群众的共同意愿，增强法律贯彻实施的群众基础。

三 是坚持时间服从质量的原则。对分歧意见比较大的法律草案，不急于交付表决，不简单地以少数服从多数来决定问题，而是耐心地进行充分的研究论证，与各方面反 复协商、权衡利弊，着眼于用合理的解决方案来统一大家的思想认识，在各方面基本取得共识以后，再启动表决程序。这样做，不但可以使通过的法律质量更高、更 符合实际，也可以保证法律通过以后能够得到顺利的实施。

第六，坚持正确处理好几个关系。立法是对社会活动和社会行为进行规范。法律质量的高 低，直接关系到法律的实施效果。为了不断提高立法质量，应当处理好三个关系：一是正确处理数量与质量的关系。改革开放初期，百废待兴，无法可依的问题相当 突出。正如邓小平同志当时指出的“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”。经过二十多年的努力，情况已经发生了根本性的变化。我们已经制定 了四百四十多件法律、法律解释和有关法律问题的决定，基本做到了有法可依。如何提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾。这不仅是指新制定的法律要提高 质量，而且现有的法律也要通过修改，使其更加完善。我们不要在立法数量上搞攀比，而要把主要精力放在提高立法质量上。

二是正确处理权力与权利 的关系。立法一定要坚持执政为民的原则，防止部门利益法制化的倾向，真正做到以人为本、立法为民。特别是在大量的法律草案是由有关职能部门起草的情况下， 如何正确处理权力与权利的关系、权力与责任的关系，显得更为重要。我们既要注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又要注意对行政权力 的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权利不受非法侵害。这是立法质量高不高的一个重要 体现。

三是正确处理法律的稳定性与改革过程中变动性的关系。法律的特点在于“定”，一旦作出规定，就要保持相对稳定，避免朝定夕改；而改革的 特点是“变”，是要突破原有的一些体制和规则。所以，我们的立法工作一方面要及时把改革中成功的经验用法律形式固定下来，对现有法律中不适应改革开放和现 实生活需要的规定及时作出修改，为改革提供可靠的法制保障；另一方面要注意为深化改革留下空间，把法律的“定”和改革的“变”有机结合起来。

地方立法在坚持立法工作总的指导思想和原则的基础上，还应坚持三条原则，这就是坚持与宪法和法律不抵触的原则、坚持具有地方特色和时代精神的原则、坚持增强可操作性的原则，这样才能有针对性地开展立法工作，切实提高地方性法规、自治条例和单行条例的质量。

三、落实立法规划，努力实现立法目标

在二○○三年三月召开的十届全国人大常委会一次会议上，我们就提出了本届全国人大及其常委会要争取基本形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标。确 定这样一个目标主要是基于三点考虑：一是党的十五大和十六大都提出了到二○一○年形成中国特色社会主义法律体系的总体目标和要求。本届全国人大任期届满距 离二○一○年还有不到三年时间，应该确定一个承前启后的目标，所以我们提出“基本形成”。二是经过改革开放二十多年来各方面卓有成效的工作，已初步形成了 中国特色社会主义法律体系，立法工作有了很好的基础。三是提出这样一个目标，有利于对这五年的立法工作进行统筹安排。

《十届全国人大常委会立法规划》是根据上述基本形成中国特色社会主义法律体系的目标要求，在总结经验，广泛征集立法项目建议，深入调查研究，充分听取有关方面的意见和建议，反复协调、仔细推敲的基础上形成的，凝聚了方方面面的智慧和力量。

在制定立法规划的过程中，我们在坚持立法指导思想和原则的基础上，注意把握了以下三点：一是突出重点。把中国特色社会主义法律体系中基本的、急需的、条 件成熟的法律作为立法规划的主要内容和重点任务。有些对形成法律体系不可缺少但近期立法条件还不成熟的立法项目，依照立法法的规定由国务院先制定行政法 规，待条件成熟时再制定法律。

二是着眼于基本形成中国特色社会主义法律体系。列入立法规划的七十六件立法项目，主要是三个方面的法律：（一） 对构成中国特色社会主义法律体系具有支架作用、必不可少的重要法律；（二）适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，改革开放和现 代化建设迫切需要、维护人民群众切身利益迫切需要的重要法律；（三）符合社会主义初级阶段国情，客观环境和立法条件比较成熟的法律。同时，充分考虑改革发 展稳定的实际需要，统筹安排其他方面的立法项目。

三是制定法律与修改法律并重。中国特色社会主义法律体系不是静止的、封闭的、一成不变的，而 是动态的、开放的、发展的。我国正处在社会主义初级阶段和全面建设小康社会的起步阶段，市场经济体制还不完善，社会经济、政治、文化等方面在不断地改革和 发展。因此，立法规划要体现与时俱进的精神，处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系，把修改法律与制定法律放在同等重要的位置，在认真研究制定新的 法律的同时，及时修改那些与发展形势不相适应的法律，并适时进行法律清理工作，使法律体系根据国家的政治、经济和社会形势发展的需要逐步趋于完善。

总之，这个立法规划是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法为依据制定的，贯彻了党的十六大精神，符合加强立法工作，提高立法质量，保障和 促进经济社会发展，全面建设小康社会的要求。实现这个规划，将为形成中国特色社会主义法律体系奠定坚实的基础。对于进一步健全社会主义法制，促进和保障社 会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，具有重要意义。

为了落实好立法规划，有关方面必须明确责任、加强协调、密切配合。全国人大常委 会要依据规划抓紧拟定二○○四年的立法计划，国务院及其有关部门、中央军委及有关部门、最高人民法院、最高人民检察院要依据规划拟定自己的五年规划和年度 计划，保证规划中立法项目的起草单位、提请审议时间、相应配套法规“三落实”。全国人大有关专门委员会和常委会工作机构要加强与法律起草部门的协调和沟 通。由国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院负责起草的法律草案，全国人大的有关专门委员会要提前介入法律草案的调研起草工作，为常委会审议法 律草案做好充分准备。由全国人大专门委员会和常委会工作机构负责起草的经济、社会管理方面的法律草案，一般要同国务院有关部门联合组成起草组，共同开展工 作，更有效地提高立法质量，完成立法任务。

当然，这个立法规划是滚动的、指导性的。有些立法项目虽然没有列入规划，但如果确有需要，立法条件也确实成熟了，可以列入年度立法计划，确有必要规划本身也可以根据实际情况的变化加以调整。

这里需要强调两点：一是不能用西方的法律体系来套中国特色社会主义法律体系。外国法律体系中已有的法律，但不符合我国国情和实际的，我们完全可以不搞； 外国法律体系中没有的，但我国的现实生活需要的法律，我们要及时制定。二是中国特色社会主义法律体系三个层次的结构，是符合我国国情和实际的。一方面，改 革开放和现代化建设中会遇到许多新情况、新问题，一下子都用法律来规范还不具备条件，有的可以先制定行政法规或地方性法规，待取得经验、条件成熟时再制定 法律。另一方面，我国幅员辽阔，各地经济社会发展很不平衡，对一些地方或民族的特点，有的法律不可能都顾及到，需要通过制定地方性法规或自治条例、单行条 例进行规范。

实现五年立法规划，是摆在我们面前的光荣而艰巨的任务。让我们紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，切实加强立法工作，不断提高立法质量，为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗！

＊这是吴邦国同志在全国人大常委会立法工作会议上的讲话。