辛亥革命与我国地方自治：回顾与思考

一、地方自治在我国的提出和旧中国的地方自治制度清朝末期，在民主运动和西方文化思想影响下，以康梁为首的立宪派，着力宣扬宪政理念和地方自治，敦促清政府进行改革。康有为作《公民自治篇》，对实行地方自治提出具体的构想；梁启超认为以地方自治为立国之本，是中国当务之急。孙中山领导的革命派主张推翻清政府统治，但对地方自治也持认同态度。1905年中国同盟会成立宣言规定，“在约法时期，军政府以地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方行政官皆由人民选举”。

但革命派强调的是实行独立的地方自治。 在立宪派和地方自治思潮影响下，清末宣布预备立宪，于颁布《钦定宪法大纲》同时，在中央设立资政院，“资政院钦遵谕旨，取决公论，豫立上下议院基础为宗旨”；在各省（除新疆外）渐次成立咨议局，为“各省采取舆论之地，以指陈通省利病、筹计地方治安为宗旨，并为资政院储才之阶”。 清末光绪三十四年（1909年），清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，宣统元年（1910年）颁布《府厅州县地方自治章程》和《京师地方自治章程》。依章程规定，城、镇、乡的自治事务以教育、卫生、道路工程、实业、慈善、公共营业等为限，城、镇、乡议事会及选民会为议决机关，董事会为执行机关。府、厅、州、县自治范围是：地方公益事务；国家或地方行政以法律或命令委任自治机关办理的事务。议事会及参事会为自治议决机关，府、厅、州、县长官为执行机关。京师地方自治事项为教育、文化、卫生、道路工程、实业、善举、公共营业等，议事会为议决机关，董事会为执行机关。清末还通令各省、州、县成立自治研究所进行地方自治试验。 辛亥革命时期采行的地方自治，体现了立宪派宪政改革的主张，也是社会发展的要求和清政府改革的需要。一方面，以绅商为群体的新兴社会力量迫切要求改革，另一方面，清政府为维系自身统治，也需要通过自治采取民意，将地方自治纳入政府敷设的轨道。 从实际情况看，各地开办自治研究所，地方自治相继展开，并取得一定成效，为国家实行立宪奠定了一定的民意基础，但总的来说，清末地方自治带有较浓厚的官办色彩，在当时缺乏实行地方自治的社会经济、政治和文化条件下，地方自治实行效果有限。但也必须指出，地方自治是共和制的基础，地方自治思潮对辛亥革命的成功起了极其重要的推动作用。 民国初年，政治失序。资产阶级民主共和方案破灭，民国政权落入以袁世凯为代表的地主官僚资产阶级手中。袁世凯为了推行专制集权统治，明令停止各地自治会。其后的北洋军阀，效法袁氏所为，以“分权”和“自治”为名，行专制割据之实。 1923年10月，颁布《中华民国宪法》，规定“中华民国之国权，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之”，并专章对“地方制度”作了详尽规定，并曾颁布《市自治制》、《乡自治制》、《县自治制》、《地方自治试行条例》等法规。湖南、广东、浙江、四川、福建、贵州等省并起草、颁布了各自的省宪法，开展自治运动。但因中国内外政治环境所限，地方自治始终没有脱离专制政治的窠臼。 孙中山先生力主实行地方自治，在1920年孙中山手订的《地方自治开始实行法》中，他认为县为地方自治之充分区域；如不得一县，则联合数村而附有纵横二三十里之田野者，亦可为一试办区域。他主张地方自治以实行民权、民生两主义为目的，故其地能否试办自治，当视该人民思想知识以为断，若必要条件已具备，则先就下列六事试办，待有成效，再推及其他：清户口；立机关；定地价；修道路；垦荒地；设学校。孙中山认为地方自治团体不止为一种政治组织，亦并为一种经济组织，由一县而推行各县，民国基础便得以巩固和确立。 在1924年所著《建国大纲》中，孙中山提出训政时期由各县人民筹备自治，待条件成熟，便可由人民选举县官执行一县政事，选举议员议立一县的法律，县民行使选举、罢免、创制、复决四权，实行完全的自治；凡一省之内，全部县都达到完全自治时，便是宪政开始之日。遵照孙中山上述思想，国民党统治时期先后颁布了《确立地方自治之方略及程序以立政治之基础案》、《完成县自治案》、《改进地方自治原则》等指导性文件。 1931年5月，国民会议通过《中华民国训政时期约法》，规定中央与地方之权限，依《建国大纲》第十七条之规定，采均权制度，并对中央与地方之权限和地方制度分别专章作了规定。1936年5月5日国民大会通过《中华民国宪法草案》，设地方制度专章，规定省设省政府，执行中央法令，监察地方自治；县为地方自治单位。1946年12月，国民大会通过《中华民国宪法》，设第十一章“地方制度”，规定省、县得依据省县自治通则制定自治法。但在旧中国专制制度下，地方自治制度并未真正实行。