辛亥革命与我国地方自治：回顾与思考（3）

三、我国地方自治制度的展望辛亥革命和新兴资产阶级的立宪革新，目的在于改变君主专制，建设一个民主统一的现代国家，然而，“现代国家的塑造，势必要涉及国家与社会、中央与地方关系的调整，涉及阶级结构、社会政治结构的重组” [6]。1911年孙中山先生领导的辛亥革命，废除了封建帝制，创立了中华民国，但也未能改变中国半殖民地半封建的社会性质。 中国共产党成立90年来，团结和依靠全国各族人民完成和推进了新民主主义革命、社会主义革命以及改革开放新的伟大革命三件大事，从根本上改变了中国人民和中华民族的前途命运。但是在辛亥革命以后100年的今天，中国人民建设富强、民主、文明现代化国家仍任重道远。随着社会的发展，我国地方民主未来或将逐步出现如下的走向。 （一）地方制度的发展或更加体现民主，更多体现地方利益民主是一种政治理念，基于这个政治理念而形成的政治形态被称为民主政治。在一定行政区域范围实施的民主，即为地方民主。地方自治与地方民主相辅相成。从辛亥革命以来中国实行的地方自治看，地方自治主要效仿日本等国，尽管从理念到制度都相当先进，但由于没有实质上的民主，地方自治没有取得实质的成效。 根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十五条的规定，在现代民主社会中，公民所享有的参与公共事务的权利通常包括选举权、被选举权和担任公职等权利。按照1993年《世界地方自治宣言》，地方自治包括团体自治和居民自治，而居民自治是公民的一项基本权利。 我国1982年宪法对公民政治参与，作了明确规定。人民行使权力的机关是人民代表大会，同时，人民还通过其他各种形式和途径，依法管理国家或地方事务，管理经济和文化事业。因此，尊重人民主体地位，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，是宪法的题中应有之义。 随着服务型政府的建立、地方民主发展水平的提高与地方自治等基本价值理念的普及，地方制度或将随之变化，地方政府的相对独立性会有所增强，不仅要对本级人大及其常委会和对上一级国家行政机关负责并报告工作，还要同时对本行政区域的选民负责，更多体现地方的利益，反映地方的愿望和要求。地方行政首长除实行人民代表大会选举外，也可以采取逐步由居民直接选举和罢免等方式；在选举法范围内适当扩大选民参选人大代表的空间，拓展选民直接选举和罢免人大代表的范围，使当地居民有更多机会参与对本地行政首长和人大代表的选择。 （二）宪法确立的国家体制和宪政原则将引领地方自治的建立和完善辛亥革命以来，旧中国地方自治的架构和运作在形式上得到宪法与法律的规范和保障。地方制度的发展乃至地方自治的确立首先要符合宪政原理和国家政权组织的制度安排。目前，我国现行宪法并未确立地方自治的基本原则，而要建立地方自治制度，必须解决地方自治的法源问题，在宪法层面确立地方自治的基本原则。此外，应制定《地方制度法》或修改《地方组织法》，具体规定实行地方自治的形式、组织框架及运行规则，确立中央政府与地方自治体的关系，保证居民有通过自治体自主或直接处理与地方相关事务的权利。 地方制度的发展乃至地方自治的确立还必须被置于国家结构形式与中央地方关系的整体框架中。必须通过规范化的授权来构建地方自治的基础，以保障地方自治体的自治权；同时，地方自治是在一个主权国家范围内的制度安排。由于我国的政治发展主要采取自上而下的授权方式，加之公民自治素质的养成需要长期的过程，因此，必须规范中央与地方的职责关系。维护中央权威性必不可少，但维护中央权威并不必然排斥地方自治，解决问题的关键在于达成地方自治与维护中央权威的平衡，而这有赖于制度创新。 （三）地方制度的演变将循序渐进、分类推进辛亥革命以来地方自治的经验教训表明，实行地方自治要有相应的社会经济、政治和文化条件，地方制度的演变应遵循渐进性原则。在我国这样的具有几千年集权专制传统、各地经济发展很不平衡的国家中推行地方自治，应以渐进方式进行，以避免可能引起的社会动荡。渐进性原则的体现，一是，当前在整体上应以推进村民自治和城市居民自治为突破口，培养公民自主意识，逐步营造地方自治的良好环境。二是，可借鉴清政府通令各省、州、县成立自治研究所的做法，支持和倡导各地开展地方自治的研究和创新试验。三是，逐步推行党的基层组织领导人的公推直选，以党内民主引领地方人民民主。