论政府创新背景下的公务员能力建设

科技进步与经济社会发展，培育了新的公共行政环境，也造就了新型的公共行政主体与客体。特别是从上个世纪80年代初开始一直到现在，亚洲的变化与发展，彰显了亚洲公共行政与公务员的能力，也暴露了亚洲公共行政和公务员能力的有限性。

一、亚洲公共行政实践面临的形势

亚洲公共行政改革促进了亚洲地区的发展与繁荣。与此同时，面对发展的世界，要保持区域持续健康发展，亚洲公共行政改革仍然面临很多挑战，加强政府创新任重道远。

(一)应对金融危机需要调整政府与市场的关系

市场是一体化的，市场经济必然是全球经济。近些年来，亚洲国家市场化改革的力度不断加大，经济活动及其影响日益超越国界：放眼全球，经济一体化使世界成为一个紧密联系的“利益共生体”;纵观亚洲，越来越多的国家成为这个紧密联系的“利益共生体”的一份子，“蝴蝶效应”正成为亚洲国家“同呼吸、共命运”的真实写照。

与市场的全球化形成鲜明对比的是，政府是一国的政府。始于1997年的亚洲金融危机和始于2008年的国际金融危机，至少告诉我们两点：一是市场化改革在给亚洲各国带来繁荣的同时，增加了亚洲各国发展的不确定性，公共行政环境日趋复杂，合理界定政府与市场的活动范围与领域，政府有效调控与调节市场、监管市场的难度越来越大。政府需要从大市场发展的视角，维护公共利益，实现社会公平正义，维持经济社会发展环境。具体而言就是政府要建立经济发展预测预警机制;建立经济发展风险防御机制;建立经济危机救济与应对机制。二是封闭式的公共行政已远不能适应基于大市场视角的“良政”需要，保持经济全球化要求亚洲各国进一步加大公共行政领域的交流与合作，以完善交流与合作机制、提升交流合作质量，克服一国封闭行政的局限，提高驾驭经济发展、抵御全球市场风险的能力。

(二)应对各种社会风险需要调整政府与社会的关系

近些年来，亚洲各国与整个世界一样，正在发生着广泛而深刻的变革。与此同时，亚洲各国的社会形势日益复杂，自然灾害频发、各种社会问题与矛盾凸显。比如发展失衡、就业不充分、两级分化加剧、生态环境恶化、社会保障不足、公共安全威胁加剧等一直是困扰亚洲国家发展的难题。这些难题得不到有效解决，不但会影响亚洲各国盼望已久的社会安定，也会影响亚洲国家来之不易的经济发展，更会影响民众不断期待的政府公信力提升。但解决这些难题，政府本身的能力都是有限的，因此，如何有效解决这些问题，强化社会回应性，建立责任政府和服务政府，已经不再是一个理论问题，而是一个真正的实践问题和操作问题。其关键是建立并完善社会动员机制，一方面努力实现多主体的广泛参与，另一方面建立各主体之间规范有序的责权限体系、行为规范体系与问责机制，形成并不断优化政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局。

就应对自然灾害来讲，这些年来，亚洲各种自然灾害频发，给亚洲各国人民生命财产安全带来了巨大损失。自然灾害爆发不以我们的意志为转移，但面对灾难，政府的责任是将灾害的危害降到最低程度。政府应该在处理自然灾害的过程中起决定性作用。现实情况是，亚洲国家在应对自然灾害方面，社会组织、动员、协调能力依然不强。未来，亚洲国家要有效应对频发的自然灾害，减少自然灾害对人类的危害程度，需要政府创新应对自然灾害的机制，大力提高应对自然灾害的社会组织、动员、协调能力。

(三)应对全球创新增长趋势需要调整人才开发战略

在知识经济时代，科技对经济发展的贡献率已经大大超过其他要素，科技创新成为推动经济发展的主要动力。因此，加强科技人才开发，聚集科技人才尤其是高层次的科技创新创业人才成为各国提高竞争力的主要手段，成为各国政府的一项主要任务。尽管各国政府在聚集人才方面做了很多努力，比如，加强人才竞争的顶层设计，拓展人才引进的渠道，加大人才发展投入等等，但相对而言，人才外流仍然是亚洲国家尤其是发展中的亚洲国家面临的一个重要问题。比如，把握人才发展规律、了解人才发展需求，进而提高人才聚集制度的科学性、针对性和有效性，是亚洲各国面临的亟待解决的重要问题。2006年联合国教科文组织公布的统计数字显示，接收国际学生的较大的几个国家是美(22%)、英(14%)、法(10%)和德(10%)，留学生输出国的前3名为中国、印度和韩国。据美国“全国科学理事会”的统计，美国大约有35%的科学与工程学博士生来自国外，其中来自中国的最多，其次是来自印度。

(四)应对政府发展的资源短缺需要持续推动管理创新

政府服务能力最终要由政府自身的管理能力来保证和体现。因此，加强政府管理创新，形成政府自身发展的长效动力机制是保证国家发展的关键。就政府管理创新的一般规律而言，引进市场主体的科学方法、借鉴先进国家的成熟经验，是加快政府管理创新的有效途径。纵观亚洲公共行政改革的实践，我们引进市场主体管理方法并借鉴发达国家经验的程度还不够，即各国公共行政改革仍然需要进一步加强管理取向、科学取向。通过管理创新，适应公共行政生态环境变化，改革公共行政模式，强化政府机构和公务员追求公共价值的动力，比如，如何进一步优化政府组织、优化政府运行机制，如何加大政府外部与内部激励，强化外部约束与内部约束等等，形成政府提高绩效的持续动力。

二、抓住机遇应对挑战，重构公务员能力是关键

公务员是治国理政的重要主体。政府创新的基础是公务员能力重构，加强公务员能力建设。根据后新公共管理时期政府创新的需要，公务员的能力重构与加强公务员能力建设应特别强化以下三个方面的取向：

(一)以强化政府公共性为导向培养公务员职业精神

公共性是政府的核心价值取向，而公共性缺失是新公共管理的一个致命弊端，回归并强化公共性是后新公共管理时期政府改革的目标定位之一。其重要措施就是强化公务员的公共意识与责任感，培养公务员对公共价值的忠诚度，提高公务员公信力，在这方面亚洲各国已经作出了很多努力。一是加强对公务员尤其是中高级公务员的管理。比如日本2008年开始的公务员制度改革，就设立了内阁人事·行政管理局，对中高级公务员实行统一管理。二是优化公务员选拔录用标准，强化公务员选拔录用的道德素质要求。比如中国提出公务员的选拔录用要坚持德才兼备，以德为先。三是加强公务员职业道德建设，强化公务员的公共伦理约束。比如韩国制定了《公职人员伦理法》、《行政信息公开法》、《防止腐败法》，中国正在着手制定关于加强公务员职业道德建设的相关规范。

(二)以强化政府社会适应性为导向开放社会选才制度

传统官僚制强调公务员的专业性，但其行政活力和社会回应性则明显不足，新公共管理在克服这些弊端方面作了很多卓有成效的努力，但在行政需求多元化、世界发展多极化、危机管理正常化的行政环境下，强化公务员的社会适应性与应变创新能力仍然是公务员能力建设的一个重要内容，在这方面各国也已经开始了很多卓有成效的探索。一是强化公务员选拔录用制度的社会公平功能。比如韩国提倡“国家人才均衡录用”，在招录公务员时充分考虑性别、领域、地域等因素，均衡录用“女性公务员”、“障碍人公务员”、“科学技术职”和“地方人才”;中国的公务员考试录用在打破身份、地区限制方面也作出了极大努力。二是强化公务员选拔录用的社会开放性。比如不断完善公务员的公开选拔制度，中国、韩国、日本都在强化这样的制度设计。中国提出要逐步提高公开选拔的公务员在新提拔的同级公务员中的比例。2003年至2009年，全国通过公开选拔走上领导岗位的公务员有4万人。与此同时，中国政府不断加大从具有基层工作经历的人员录用公务员的比重，2006年，省级以上机关录用具有两年以上基层工作经历人员的比例超过30%，2010年超过70%，2011年达到85%，到2012年，除部分特殊职位外都将从具有2年以上基层工作经历的人员中考录。此外，各国还应进一步推行公务员聘用制，适度强化公务员与社会一般劳动者的融合程度，在这方面，中国政府正在深圳等地进行试点改革。

(三)以强化政府创新能力为导向加强公务员能力建设

提高政府治理能力的重要保障是加强政府和公务员自身能力建设，其关键是提高公务员管理科学化、民主化与现代化水平。一是建立公务员能力调查与评价机制，优化公务员能力结构，将公共治理能力的相关要素作为公务员能力的核心要素。中国在2003年就出台了国家公务员通用能力框架，目前，正在进行公务员胜任力情况调查，以及时优化公务员能力结构。二是加强公务员能力培训，提高公务员素质。树立终身学习理念，建立公务员培训需求调查与分析机制，推行差异化培训，并逐步完善公务员培训内容与方法体系，加强培训评估，以提高培训有效性，加强培训与公务员职业发展的关联度，逐步形成公务员培训的动力机制。三是借鉴企业人力资源管理方法，推行质量管理与目标责任制，加强管理与服务对象评价，适度加大公务员激励力度，建立并完善公务员问责机制，优化公务员绩效提升机制。四是进一步推行公务员职位交流，提高公务员岗位胜任力。比如日本在继续坚持公务员到民间机构任职锻炼制度之外，正在加大公务员到国际机构、国外相关机构中任职的工作力度。比如中国正在逐步完善公务员职位交流制度。2003年至2009年，全国共有机关230.2万名公务员进行了职位交流。今后，围绕国家经济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支柱产业及重大项目的建设，将逐步加强市、县和中央国家机关、省级党政机关之间担任领导职务公务员的相互交流，与此同时，将逐步完善党政机关公务员和企事业单位人员之问的交流制度。

三、结语

公共行政改革理论几经转换与更替，公共行政改革实践也经历了从公共性迷失到公共性回归、从公共治理结构建立到公共治理结构优化的过程，但其根本问题一直是政府与市场、政府与公民社会、政府与政府之间关系的调整与调适，其目标也是重理政府职能定位与行为方式，重构并提升公务员能力，其最终目的是实现善治与良政。