从“确认型选举”到“竞争性选举”——党内选举制度改革的历程及方向

实行“确认型选举”

党的十三大，首次提出“改革和完善党内选举制度”，并要求重点是“明确规定提名程序和差额选举办法”。之后，各地着重在规范提名过程和确立差额比例上进行了探索。党中央于 1990年印发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，1994年又印发了《中国共产党地方组织选举工作条例》，条例明确规定了从基层到地方的党代表、委员会委员、常务委员会委员的提名程序和差额比例。这些规定有以下3个特点：一是规定候选人的初步人选和最终人选，须采用上下结合、充分酝酿、广泛听取意见等做法，但提名权和决定权仍掌握在各级党委手中。二是除书记、副书记等额选举外，其他人均须差额选举。但由于提名主体单一，加之差额比例又较小，出现保证“组织意图”实现而陪选的现象。三是以间接选举为主，即党员大会选党代表，党代表选委员，委员再选常委、副书记、书记。

上述3个特点，尽管与改革之前的“指定型选举”相比，有了差额比例这一较大进展，在提名过程中又要求广泛征求意见，但由于提名主体未变，领导干部选举时差额比例又较小（基层党组织委员差额为应选人数的20%，常委为多1—2人；地方党组织委员差额比例为不少于 10%，常委为多 1—2人），主要领导人（书记、副书记）仍采用等额选举。所以即使不是完全的任命制，但离真正的选举制相差又较远，因此可以称之为“确认型选举”。

试点“竞争性选举”

上世纪 90年代末以来，在村民委员会海选的推动下，不少基层党组织（村、乡镇）创造了公推直选领导班子的做法，一些县、市也开展了党代会常任制的试点。公推直选与党代会常任制的试点，都从不同角度突破了“确认型选举”的做法，开创了“竞争性选举”的尝试。

与此同时，对委任制干部选拔任用方式的大量探索，如：民主推荐、公开选拔、竞争上岗、票决制等，也为选举类干部的产生提供了启示。要求我们在规范和推广委任制干部改革措施的同时，加快选举类干部改革的步伐。对此，党的十六届四中全会首次提出“改进候选人提名方式”，“适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”。十七大到十七届四中全会，又进一步提出“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”，“改进候选人介绍办法”。十七大修改的党章又将第 30条中关于“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”，修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。上述要求和规定为探索党内“竞争性选举”提供了空间。

从试点和规定中可以看出，“竞争性选举”对“确认型选举”的突破主要有：

一是提名主体由一元变为多元。村、社区、乡镇党组织领导班子成员由全体党员海推或个人自荐、群众推荐和组织推荐；县级党委委员在党代会上由党代表进行推荐（湖北宜都市党代会的做法），或个人自荐、组织推荐、不同层级的干部推荐等。

二是变组织单一介绍候选人的方式为组织介绍加个人竞选。为个人演讲、展示、回答问题提供平台与条件。

三是扩大党员直接选举范围。乡镇公推直选普遍做到由党员或党代会直接选举书记、副书记、委员。县、市党代会常任制，由于浙江台州市椒江区和湖北罗田县取消了常委会，故由党代会直接选举委员会。

四是扩大书记、副书记、委员差额比例。书记、副书记差额不少于1人，委员差额均超过现有条例规定。

我们已经从改革之前的“指定型选举”，进展到“确认型选举”，现在，为什么还要向“竞争性选举”推进呢？主要是由选举的实质，即选举是实现民主的最基本最重要的方式，是当代民主国家的政治基石，以及选举的特征，即保证选举公正性和真实性的基本原则所决定的。

“竞争性选举”需把握的几个问题

由选举的实质及特征决定，无论是“指定型选举”，还是“确认型选举”，都离选举的本意相差甚远，只有“竞争性选举”，才符合选举的本意，才是公正而真实地体现了选举人意愿的选举。那么，向“竞争性选举”推进，又有哪些思想障碍，又需要注意哪些问题呢？

1.必须坚持党对选举的控制和引导。推行“竞争性选举”，实行党员对干部的挑选，是否意味着不需要政党对选举实施领导了？是否会妨碍党管干部原则的贯彻落实？这是人们普遍担心的问题。事实上，如果完全由党员自由选择、自由挑选，会由于信息缺乏、能力素质有限、平常关注度不够、个人偏见等原因，出现不关心、盲目投票等问题。为此，必须对党员进行有效的引导。政党的一项重要功能，便是介绍、推荐治国理政的人才，帮助这些人才赢得民心民意，并代表本党去掌握公共权力。这里的关键不在于要不要引导、要不要实施党管干部原则，而在于怎样引导，怎样管，怎样才能既保持党对选举过程的有效控制，又不使选举的选择权失去意义；既不滥用党的控制权而取代选举的选择权，又不在保证选举选择权的口号下而放任自流。其实质就在于正确认识党管干部的内涵，划定党管干部的科学界限，创新党管干部的有效机制。从以往习惯的党管干部的做法，即由党组织甚至少数人任命具体人头，转向制定干部政策、标准、程序；由依靠行政手段实行“指定型选举”，转向通过政策、标准、程序引导选民实行“竞争性选举”。这就是利益多元化、民主意识增强的时代，政党引导、控制选举的科学有效之路。

2.必须保障选民的提名权、选择权和竞选权。保障选举者的选举权，不仅体现在最终的投票上，而且体现在选举的全过程。当前，需着力解决选举者的提名权、选择权和竞选权。

改进候选人的提名方式，落实选举者的提名权。首先，候选人的条件和资格的制定，须有选民参与。其次，候选人提名方式，实行自下而上与自上而下相结合，可以由党组织提名，也可以由党代表、党员、党外群众提名或党员个人自荐，且效力一致。当然，这种平等的提名权，并非一人一票均等，不同层级、不同关联度的人，提名所占权重将有所区别。但从法理上说，所有选举者都具有不可剥夺的提名权利。

扩大差额选举的范围和比例，落实选举者的选择权。当前，可从村、社区到乡镇，实行正副书记、委员的全部差额选举，随着条件的成熟，向县以上扩展。基层党委委员的差额比例可从目前的20%，逐步扩大到不少于30%；地方党委委员的差额比例从目前的不少于10%，逐步扩大到不少于20%；常委差额不少于2人；书记、副书记差额均不少于1人。

允许合理竞选，落实选举者的知情权。把党组织介绍与个人展示、传统手段与现代方式、一般履历介绍与述廉、公示家庭财产等结合起来，保证选举者对候选人具有全面的知情权。与此同时，制定合理拉票与非法拉票、合理投资与贿选的界限，防止违法行为的出现。

3.必须实行大胆探索、循序渐进的改革路径。党内选举制度改革，是干部人事制度改革的攻坚部位，它牵涉到领导班子、主要领导人的产生及他们手中的用人权。对此，改革有风险，不改革更危险。改革虽有风险，但不改革将会严重损害人民群众对党的干部的公信度、对党的执政行为的信任度。大胆改革、积极探索，才会有出路、有作为、有地位。但是，改革也不是一哄而上，而是有试点、总结、推广、上升的循序渐进和有序推进。具体讲，目前可在乡镇、社区等实施党的领导核心作用的基层党组织中，全面推行竞争性直接选举；在县级党委中试点委员、常委、正副书记竞争性间接选举，待乡镇党委全面实行直接选举后，再结合县、市党代会常任制的普遍推行，向县、市一级全面推开。