杜人淮：中国通向创造大国的抉择和路径（2）

二、强化市场机制功能：实现“中国制造”向“中国创造”转型的推进剂

迄今为止，市场经济制度被认为是人类社会最佳的一种经济制度，市场机制作用的充分发挥为资源配置效率最大化提供了可能。加快推进“中国制造”向“中国创造”转型，需在加快推进市场经济改革进程中，努力克服各种制约市场机制作用的因素，充分发挥市场机制功能的推动作用。

（一）破除地方保护主义

地方保护主义不仅影响我国政府在国际上的形象和声誉，而且加剧了地方之间的恶性竞争，影响了市场机制作用的充分发挥，影响了企业的创新意识和创新发展，制约了“中国制造”向“中国创造”转型。强化市场机制功能对“中国制造”向“中国创造”转型的推动作用，必须破除地方保护主义。

1．构建新型分权模式。改革开放以来，通过中央政府经济性分权和行政性分权，地方政府具有双重经济职能，它既是管理者，又代表本地区企业起着“经济人”的作用，充当着市场行为主体的角色，从而带来了地方利益强化问题。破除地方保护主义，客观上需要构建一种新型的分权模式。通过中央向地方适度分权，虽然地方政府拥有了一定的立法行政、干部人事、司法等方面的自主权，但国家的政令顺畅统一和中央必要的集权不容忽视。新型分权模式要以系统的制度作为保障，用完善的制度理顺各种关系，地方政府的决策行为必须按法定程序进行，有效控制和避免地方保护主义行为。新型分权模式需要建立地方间沟通与相互合作、相互信任的良性互动关系，避免地方保护主义，防止地方之间的相互控制与抵制的恶性竞争。作为中央，在分权过程中应该为地方政府间以及各级政府之间的合作搭建一个平台，要运用宏观调控的权力创造政府间合作的机会，协调地方间的经济关系。新型分权模式的构建，要使来自国内外不同地区产品能在同一市场平等竞争，并迫使企业通过增强自主创新能力取得市场竞争优势。

2．完善财政税收体制。现行的中央、地方分税制是经过多年探索而形成的财政分配制度，在一定程度上具有强化“行政区经济”、激励市场分割行为的利益驱动功能，并成为引发地方保护主义的重要成因。破除地方保护主义，必须深化现行财税制度改革。首先，要在合理划分中央与地方政府事权范围的基础上合理划分财权。可将与维护国家利益相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入，与地方经济和社会事业发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方固定收入。适当调整中央与地方的支出项目，属于中央事权范围内的由中央财政支出，属于地方事权范围内的由地方财政负担。其次，要尽快建立规范、统一的财政转移支付制度。要在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的财政转移支付制度，中央可以通过扩大或缩小向地方财政转移支付的数量与范围，来调整地方政府的经济决策权，进一步理顺中央和地方的经济关系。最后，要建立以税收为主、收费为辅、税费并存的财政收入运行机制，提高国家宏观调控能力，并铲除政府机关腐败的经济根源。

3．深化国有经济改革。国有经济作为我国经济改革的一个重要主体，重点是解决传统体制下政企不分问题而带来的低效率问题。国有经济的政企不分，不仅影响和制约着国有经济的运行效率，而且也是产生地方保护主义的重要原因。为预防和破除地方保护主义，加快推进“中国制造”向“中国创造”转型，应按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化国有企业改革，加快建立现代企业制度，彻底实现政企分开，将政府与企业的行政隶属关系真正转变为产权关系，实现国有资产授权委托经营。中央及地方国有企业具备条件的，应逐步改制为多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司，促使地方政府退出对企业的直接干预，把经济资源基础性配置的权力真正交给市场，把企业微观决策的权力真正交给企业。国有企业要转变经营观念和经营机制，深化自身的改革，按照现代企业制度的要求不断提高经营管理水平，不断提高自主创新能力，加快从“中国制造”转变为“中国创造”，彻底摆脱依赖政府的被动局面。

（二）打破行业垄断壁垒

行业垄断必然影响市场机制功能的发挥，并在一定意义上导致经济运行的低效率。充分发挥市场机制功能，加快推进“中国制造”向“中国创造”转型，就必须打破行业垄断壁垒。

1．破除制度壁垒。竞争不是设计和塑造出来的，关键是要有相关的制度来保障。打破行业垄断，首先需要破除现行的制度壁垒，禁止不合理的进入规制，放宽准入，实现投资主体多元化。放宽准入和实现投资主体多元化意味着：这个领域以外的其他行业国有资本可以进来；非公有制的资本也可以在一定程度上进来。其次，还应当消除各种歧视性政策，取消垄断行业的政策优惠。给于垄断行业企业特殊政策，并对其他企业采取歧视性政策，就是行业垄断产生的一个重要原因。打破行业垄断，就需要消除个各种歧视性政策和特殊政策，使不同企业能在统一政策下进行公平竞争。这种公平竞争既包括行业内竞争，主要是国有、民营、外资三种力量之间的竞争，也包括本行业和外行业的竞争。另外，还需要进一步改善规制，实现科学化监管。在垄断性行业放开之后，政府部门要加强对垄断性行业运营状况的监管，包括独立监管、依法监管、统筹监管和透明监管，以保证市场运行的正常秩序。

2．调整利益格局。行业垄断垄断一定程度上是由原计划经济体制和政府干预所形成的，且已形成相应的利益体系，主要有政府及行业管理部门、垄断企业、外部竞争者和消费者四个利益集团。因此，必须在解决垄断的利益链上下功夫。现实中，大部分行业垄断企业仍为国家独资或绝对控股，企业利润成为政府财政收入的主要来源，各部门所属企业的经营规模和经济实力是现有政绩考核的一个重要指标，无论是作为政府整体还是官员个人都倾向于维持垄断行业的现状。垄断企业凭借政府的制度安排和政策优惠，享有特殊的地位，是现有制度的收益者。外部的竞争者虽希望政府能通过改革打破现有行业现状，参与市场竞争，但体制性障碍常使他们难以参与公平竞争。广大消费者缺乏有组织的利益表达机制，只能被动接受高价格、低质量服务。打破行业垄断，就须改变这一利益格局。其关键在于，政府应当逐渐退出利益链条，真正成为一个管理者；政府应该扮演中立者的角色，在沟通、协调的基础上制定公共政策，实现利益、权力和价值的平衡。

3．完善法律制度。法律制度的缺失，是行业垄断形成和存在的又一个重要原因。我国现行的各项专门立法一般都是由相应的行业主管部门负责，由于各产业的国有垄断企业和行业部门结成了强大的利益集团，因而各行业主管部门常利用掌握的公共权力在立法中维护垄断企业的利益，不但无法打破行业垄断局面，而且进一步强化了行业的垄断。打破行业垄断，就要从立法程序上解决自己保护自己问题，必须要有独立于行业垄断企业利益之外的一个中立部门来制定相关的法律法规，其制度规定也应当是各有关利益方利益的公平表达，而不仅是垄断行业的利益诉求。另外，还需要强化反垄断法的执行力度。垄断法的出台，最大目的就是建立公平的市场竞争环境。当然，反垄断法并不是反对企业做大做强．而是要通过保护竞争，刺激企业创新来支持企业发展。当然，在我国转型的特殊时期，仅仅靠一部反垄断法显然是不够的．还需要对垄断行为的监管和在严格执法上下功夫，只有这样才能彻底刺破垄断坚固壁垒。