中国户改十字路：哪里才是“合法稳定住所”

2月23日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(下称《通知》)，对户籍改革中长期存在的模糊地带给予了一定程度的明确——第一次明确将迁移落户范围扩大到地级市;第一次明确流动人口合法稳定住所包括租房;再次强调了就业、义务教育、技能培训等不得与户口挂钩;同时还首次明确了户籍改革属于中央事权。

《通知》在多个方面均有突破性的表述，对打破当前户籍改革的僵局有指导意义。

“它意味着除了4个直辖市和16个副省级城市，全国约90%的城市都在户改之列，在范围上实现了很大的突破。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁对《财经》记者说。

但户籍改革“牵一发而动全身”，其要求公共服务和社会福利的提供，特别是财政投入以及地方政府行政资源配置的调整同步跟上，否则这项改革就难从纸面走到地面。

李铁表示，关键就看文件内容有无可操作性。“从目前情况看，可能不会有什么实际效果，因为涉及太多的具体问题，缺乏相应配套改革。”

这正是中国户籍改革的长期困境：一方面国家政策口子逐步放开，另一方面在现实中却难以落地。

放开为什么落不了地

将迁移落户的范围从县级市扩展到地级市，是此次《通知》的一项重要内容。而这一突破用了十余年时间。

在2000年发布的《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(下称11号文件)中明确，将落户条件限定在县级市以下，规定“凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口”。

11号文件之后，国家层面再没有颁布对落户条件进一步明确的文件，直到此次《通知》出台。

《通知》确立在县级市以下延续旧政策，而新加入的地级市的落户条件则相对明确且更为严格：有合法稳定职业满三年，并有合法稳定住所(含租赁)，且按照国家规定参加社会保险达到一定年限，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。

《通知》同时给符合条件但“综合承载能力压力大”的城市，保留了政策调整的空间，这些城市“可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出更严格的规定”。

什么是“合法稳定住所”?

《通知》明确“含租赁”，这倒是大大降低了门槛，因为此前大部分地方是将拥有自购房产作为落户门槛，而大量农民工进城之后却长期靠租房生活。

文件内容虽然明确，但能否顺利落实?李铁表示不乐观，“县级市以下都难以真正放开，地级市放开更难有什么实际效果”。

根据国务院发展研究中心的相关调查，在户籍放开了十多年的县级市以下，户改仍阻滞重重。

这份2007年对劳务输出县301个村的调查显示，改革以来累计迁移落户的外出就业农民工，只相当于外出就业农民工的1.7%。

中国人民大学经济学院教授陶然按此计算，全国1.4亿进城农民工中，只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。这一局面至今未有明显改善。

地处长三角的苏州是传统制造业基地，因而吸引了江苏全省三分之一的外来人口，这些外来人口又多分布在昆山、张家港等县市。

早在2002年，作为对中央11号文件的落实，江苏省就出台了《关于进一步深化户籍管理制度改革意见》，规定县级市市区、县城镇及其以下地区，有合法固定住所或稳定职业(或生活来源)即可入户，不得附加任何其他条件。

但在昆山，《财经》记者了解到的落户条件包括：拥有面积80平方米以上、购房满三年以上的房屋产权证、累计20万元以上的纳税证明或五年以上劳动合同证明、不低于昆山平均水平的工资证明、三年以上社保证明等。这基本上将外来农民工拒之门外。

苏州市区的情况同样是“拔尖”式入户。

目前苏州市有1200余万人口，其中600余万人为外来人口，根据该市公安局提供的数据，2003年以来到今年2月，市区外来人口共入户只有86.3万多人，其中引进人才及大中专学生29.6万余人，投资、购房类型户口迁入24.7万余人，通过配偶互相投靠、父母投靠子女、子女投靠父母的“三投靠”政策入户30余万人。学历、投资、投靠亲属，是在苏州入户的三大途径。

那么，为什么给外来农民工入户设置重重门槛呢?

根据苏州市公安局人士核算，接纳一个外来人口落户，社保等方面的直接财政投入为10万元。

2011年，苏州市全部财政收入3089.7亿元，位居全省第一，其中上缴中央和省两级财政1949.4亿元，超过了一半。“中央、省级财政应该给我们扶持。”该人士说。

2012年2月，苏州市公安局在一份关于居住证制度的汇报材料中称，由于流动人口的增长速度大大超过城市服务体系的发展速度，社会资源配置与人口增长的矛盾较为突出，特别是教育、卫生、交通、就业等有限的社会公共资源面临巨大压力。

2011年，苏州市新出生婴儿中流动人口为5.8万,本地户籍的为5.2万人;苏州市义务教育阶段新入学的学生中，流动人口入学子女超过本地户籍学生。

这就是户籍改革的症结所在，因为户籍上附带了各项公共服务和社会福利，由于城乡二元差距，真正意义上的落户意味着农民工享受与城市户藉居民一样的公共服务和社会福利，而这需要大量的财政投入。

不仅城乡之间不同，城市与城市之间，公共服务水平亦不相同，从而造成户口在不同行政区域内的含金量差异，这也加剧了转移落户的困难。而这种局面无不与现行财政制度相关。

1994年分税制改革后，确立了中央、省级政府、地市级政府和县级政府的分税体制，财权上收，造成了基层政府事权和财权的不对等，即没有能力根据自己管理的人口规模，建立相应的公共财政服务体系。

“许多地方都是根据预算外收入来提供流动人口的公共服务，预算外收入多的时候就多提供一点，反之就少提供。”中国城市发展研究院副院长袁崇法说。

也就是说，当地的财政盘子没有考虑和核算外来人口这部分。因此，大部分城市都视外来人落户为“财政的包袱”，最好能由落户者通过投资、购房以及缴纳较多税收来承担。

即使财力足够雄厚，地方政府也没有动力提供这种“盘子外的服务”。

事实上，要激发地方政府推进户籍改革的积极性，必须改革现有各级政府的财政分配制度——这已经成为越来越多户籍改革政策研究者的建言。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究报告指出，应该从管理和服务的人口规模出发，来确定地方财政支出的基数，而不是以行政级别为主要依据。特别是在经济发达地区，镇一级上缴财政较多的地方，要率先改革。

此外，“人口迁徙是公共服务的本地化，中央财政政策应该给予一些鼓励，比如转户一个人，中央财政给多少补贴，既然强调户改是中央事权，中央财政就要拿出钱来，不能空谈。”李铁说。