中国户改十字路：哪里才是“合法稳定住所”（2）

冒进与渐进改革

2007年被国务院授权进行城乡统筹改革试验的成都，在此前一年启动“建设用地增减挂钩”政策，挂钩指标的置换价格从最初的每亩7万元，逐步上升至每亩15万元，最高的甚至达到每亩30万元。包括“增减挂钩”在内，成都实施了一系列土地制度改革，实现了更高的土地级差收益，因而使得“以城补产”的资重量增大。

据成都市公布的数据，2009年，成都市两级财政对“三农”投入192亿元，较2002年增长26倍，此前六年累计投入595亿元。

自2003年开始，成都市大量投入财政，用七年时间基本消除城乡间公共服务的差距。到2009年，成都城乡人均公共服务投入的差距已缩小到136.2元。其中仅医保一项，政府每年就投入40亿元。

在此基础上，2010年11月，成都市公布《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，宣布在2012年底前实现城乡户籍统一，城乡居民各项基本公共服务与社会保障的权利平等，进而实现城乡居民的自由迁徙。

除成都以外，重庆等地也在探索社会养老、医疗、教育等方面的均等化。事实上，如果公共服务实现了城乡无差别，户籍本身也就没有什么实质性意义了。

反之，没有这个前提，全面放开的户籍改革也会承担巨大风险。

2004年，郑州市政府决定，在户籍制度上大幅放开，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制——即非直系亲属亦可投靠落户。

然而，一年后，郑州市就因需“暂缓人口激增带来的城市压力”，踩了急刹车，回到2001年以来一直执行的以就业、购房等条件落户的管理制度。

郑州市公安局统计发现，当年，在郑州投靠亲属住所的落户者大概有10万人左右，其中小孩和老人占了约大部分，尤其是18岁以下的学龄儿童，占投靠亲属入户者的一半以上。

在当年秋季新生入学时，市内各学校凭户口入学的儿童暴增。郑州市政府当即决定，2005年前在市区兴建13所新的小学、9所中学，以解决学校资源紧张的问题，所需投资6亿元左右。然而，建新学校的速度仍赶不上新增学生的速度。

实行“户口新政”后的2005年，郑州全市教育经费为18.3亿元，前一年，这个数字只有13.4亿元，2006年大幅上升为24.3亿元。

郑州户改失败最大的启示在于，财政无法持续支持其公共服务均等化的要求。

而在目前的制度约束下，大多数地区采取的是“渐进式改革”，即通过设置门槛选人落户的制度。

居住证就是一个普遍的措施。包括上海、广东、浙江、江苏等地均已实施，北京亦计划推出。

居住证用以替代《暂住证》，其覆盖对象为短期居住的外来人口。当地政府将义务教育、计生、疫苗接种等部分福利附加在居住证上，这在一定程度上实现了公共服务向外来人口覆盖。

同时，居住证为外来人口在当地持续居住年限提供起算时间，领取居住证满一定年限，并符合缴纳社保、购房等条件后，可以申请落户。

但这种制度只能被视为全面户籍改革的过渡。

首先，领取居住证就有门槛。

以苏州为例。2011年3月29日，苏州市开始居住证试点。居住证的申请条件包括固定住处和就业证明材料。其对固定居住处所的要求是：具有本人姓名的房产证;没有自有房产的，要求出具住房租赁合同或者单位租房的证明，且房屋租赁合同必须是半年以上期限。就业证明需要提供正式劳动用工合同或工商业经营执照。对工作不稳定或自主创业的小摊小贩，要取得这些证明非常困难。

目前，苏州648万常住外来人口中，仍有400多万人没有申请居住证。

其次，居住证上捆绑的福利与本地户籍福利仍有巨大差别，一般由中央政府承担的项目可实现同等待遇，比如儿童免疫、计划生育等。而以地方财政为主体的项目，还存在较大差异，特别是在财政支出较大的住房、社保等项目上。比如，持苏州居住证的外来人口，并无资格申请廉租房、公共租赁住房。

作为一项过渡措施，从居住证到最终落户，也并非仅满足一定年限即可。苏州在实施居住证制度后，仍然保留了购房超过75平方米等要求。

积分制入户是近年来出现的另一种渐进户改尝试，以广东为代表。

2010年6月7日，广东省政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，其做法是对农民工学历、技能、参加社保情况、居住年限、社会贡献等进行指标量化评分，当积分达到规定值时，农民工即可申请在城镇落户。

但是，并非所有达到分值的人均可入户，据《财经》记者了解，广东积分落户遵循“总量控制”的原则。

2010年，广东全省的农民工入户指标为10万人。如此一来，排队者就需要耐心，因为超过达标分值的人数远远超过总量控制指标。

根据中山大学的调研，广东省流动人口3000万人，有落户意愿的1764万人，若以年均落户10万人的速度估算，广东省完全吸纳现有外来人口则需要170多年。

不论积分制还是居住证制度，其体系设计均倾向于吸纳学历高或者有专业技能的群体，民众形容为“嫌老爱壮、嫌贫爱富”。

袁崇法分析认为，这些做法其实是城乡公共服务不均等条件下的无奈之举，其实质是一种排队。而它的不公平之处在于，并非所有人均能获得排队资格，反而相当于在户籍改革中设置了一道新的门槛，以服务于各个城市高端化、精英化发展目标。

大城市小城镇悖论

从十多年前的中央11号文件到此次《通知》，另一个明显的政策导向是引导农民工向小城镇流动。

《通知》称，落户小城镇原则上不需要社保的条件，而落户地级市则需要交纳一定年限的社保。同时明确，要继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模。

“文件的最大特点是明确了农民工进什么城的问题，也就是中小城镇，而大城市想都别想。”袁崇法说。

这种引导在他看来存在严重的悖论：“人是跟着产业和公共资源走的，中国的城市行政权力越大，产业越集聚，公共服务越高，人自然往大城市走。整个资源配置是往高的行政级别走，怎么能希望人口往下沉淀?”

受制于城镇管理体制改革的迟滞，现行的城市管理机构、人员编制，是按照一定历史时期所确定的行政级别设置的，即城市行政级别越高，资源越多。然而，现实的情况却是，一方面人口大量流向市场配置要素俱佳的大城市;另一方面，东部沿海经济发达的中小城镇人口数量，也远远超过了当时确定行政等级时的规模。

一些原来的中等城市人口达到几百万，一些县级市达到了数十万或者近百万。但是由于行政级别没有发生变化，其机构设置远不能满足管理和服务的需要。

比如，按照人社部的规定，每1万人需配备一个劳动监察人员。国家发改委城市与小城镇改革发展中心的调查显示，深圳按900万外来劳动者计算，应配备900人的监察队伍，而实际上该市只有43人。

治安、教育、卫生等方面也存在类似情形。

因此，当地政府自然地把有限的精力和资金用于服务当地的户籍人口。对于外来人口则多聘用编外的协管人员，且费用从外来人口中收取。

户改要落实，就得改变这种“小马拉大车”的局面。“编制的设置权限都在中央，要是不放，地方就没办法做。”李铁说。

具体而言，在农民工人口较多的地方，应根据人口规模来设置政府的管理机构和人员编制。对于一些人口已经达到一定规模的城镇，要重新考虑设置城市的标准，同时弱化城镇管理的行政级别。

对于一些发达地区和省份，在过渡过程中，可以考虑县级市由省级政府直接管理，发达的小城镇可以直接由地市级政府管理。

有人士指出，如果资源配置往大城市集中的趋势不改变，经济发达的中小城市的行政天花板不突破，那么希望以户籍改革引导人口均衡分布的意图将难免落空。

中国人民大学人口与发展研究中心教授段成荣告诉《财经》记者，根据他们的调查，70%左右的农民工流动的目标都是大城市，因为大城市意味着更多的发展机会和收入改善空间。“中央政策却鼓励他们去小城镇，这样在农民工进城的需求和城市的供给上就存在明显的错位。”

悖论之下，很可能出现政策引导和人口流动南辕北辙的局面。

大城市限制外来人口的一个核心理由是担心资源承载力无法承受。

袁崇法认为这同样存在逻辑矛盾，“首先承载力是一个动态的概念，会随着技术进步等发生变化;其次，大城市的承载力显然要优于小城镇，小城镇刚刚发展起来，承载能力相对比较弱，都去那里定居，反而要出问题。”

“户籍改革不是单一的，而是综合性的改革。”李铁说，若配套改革不启动，户籍改革将继续徘徊。