国际上如何加强对利益集团的遏制与平衡

由于向政府提供“租金”就可以轻易获得市场优势，利益集团扼杀了企业家与市场的创新性。

利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的，利益集团来自于部分人对共同利益的维护，不可能自动消失，也不能强制消除，应进行“遏制与平衡”。

国际学术界关于利益集团的理论研究非常丰富，跨政治学、经济学与法学3个学科。美国政治学家麦迪逊认为，利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的，利益集团来自于部分人对共同利益的维护，不可能自动消失，也不能强制消除，应进行“遏制与平衡”。

利益集团

从“分利联盟”到“压力集团”

经济学家把利益集团看成是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。亚当·斯密意识到，市场可能会因商人追求本集团的利益而失灵。

20世纪60年代的公共选择理论，奥尔森《集体行动的逻辑》说明，政治过程受少数精英组成的强势集团的影响或控制。我们很少看到由为数众多的低收入者组成的、为其共同利益奋斗的弱势群体利益集团。

奥尔森指出，特殊利益集团即“分利联盟”，指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额，而采取集体行动的利益集团。政治的、部门或行业的、地区的以及“阶级”的群体，都可组成分利联盟。“分利联盟”负面影响第一是：降低社会效率和总收入。经济学家喜欢用“分蛋糕”比喻社会分配，其含义是：你多占的就是我损失的。奥尔森认为更恰当的比喻应该是：许多人一齐冲进瓷器商店争抢瓷器，一部分人各争一些，也打碎了一些。第二，加剧政治分歧。特殊利益集团目的在于重新分配国民收入，而不是创造总收入。一部分人收益增加必然伴随另一部分人收益减少，甚至减少的比增加的还多，因此人民之间产生怨恨。当特殊利益集团地位越来越重要，分配问题格外突出时，政治分歧愈演愈烈，引发政治选择的反复无常，政局多变和社会失控。第三，造成“制度僵化”。一旦从某种制度安排中得利，就不愿推动制度创新，对威胁既得利益的创新一概排斥，为特殊利益不惜牺牲社会利益。

斯蒂格勒1971年提出政府俘获理论，指立法者和管制机构也追求自身利益的最大化,特殊利益集团“俘获”立法者和管制者使政府提供有利于他们的管制。以后又有利益集团委托代理理论。

新制度学派有集团博弈理论。从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定，主要通过一定方式获取国家政权的支持：或赎买或强制。

有的学者将诺斯等所说的利益集团称为“压力集团”。压力集团是强势利益集团，有力量对政府形成压力，甚至扶持自己的代理人上台。压力集团形成，往往是社会利益集团失衡的表现。

转轨国家

利益集团俘获政府

学者们用“政府俘获”框架，对转轨国家中政府被利益集团俘获现象的调查与研究最为引人注目。在欧洲复兴银行和世界银行的赞助下，他们分别进行了两轮(1999和2002年)关于商业环境和企业表现的调查。调查覆盖了27个国家的1万多家公司,重点关注影响企业和政府关系的腐败现象。腐败的指数包括各种腐败发生的频率、行贿所占年度收入的份额“行贿税”、经理们对腐败究竟在多大程度上对业务构成威胁的看法，以及政府俘获在多大程度上影响公司的发展等。调查结果表明，公共服务领域的行政腐败和政府俘获现象在转轨中国家特别是在独联体和东南欧国家较为普遍，这其中，政府俘获对商业法庭的影响最为显著,而对中央银行的影响略小,对国会、政党和刑事法庭的影响则居于以上两者之间。

转轨国家中政府俘获现象造成的后果是：由于利益集团向政府以“点菜”的方式购买个性化服务，使得政府对普通百姓提供教育、医疗、住房等基本公共产品能力得不到有效提升；由于向政府提供“租金”就可以轻易获得市场优势，利益集团扼杀了企业家与市场的创新性；由于俘获者利益集团可以使政府制定有利于自身的法律、政策和规章,如设置行业进入壁垒,限制或阻碍中小企业的进入,因而阻碍了私人投资的积极性。

政府俘获比较普遍的国家,由于某些类型的外国投资者拥有强大的资金与影响力,在参与政府俘获的可能性上,要比内资企业高出近两倍，因而会出现外资对某些行业垄断的现象。

法学家们意识到利益集团介入法律过程，侵蚀公共利益与社会利益，法律必须在各种不同利益之间建立平衡，尤其防止对个人利益对社会利益的妨害。

19世纪美国

利益集团活动猖狂

利益集团参加美国政治活动被认为有宪法根据：宪法第一条修正案中保障“言论自由”和“公民向政府请愿要求伸冤之权”。然而，滥用这些权利集团毫无节制地施加影响的事例以及院外活动人员对当选的政治官员毫不隐讳的行贿引起了对院外活动进行改革和制定法规的不断呼吁。

“院外活动人员”这个词到19世纪20年代末正式出现，在美国作为贬义词。利益集团院外活动引起腐败贿赂和巨大利害冲突。詹姆斯·布坎南在1852年给富兰克林·皮尔斯的信中说：“一帮承包商、投机家、证券经纪人和经常出入国会大厅的院外集团成员，用一切借口把手伸向国库。”这两位重要的政治家后来都成为总统。

一位历史学家曾描述：“在尚未对非法活动严加取缔的口子里，华盛顿到处是各种各样的赌场，它们的老板们和院外活动人员密切合作。一个众议员或参议员如果不幸而负债他经常是会负债的赌场的经理们就让这个议员做那些对他们有利的事。他们以进行揭露来威胁这个议员，或者要求偿付欠款，借以强迫这个不幸的立法人员照他们的意愿进行投票。”

在这种背景下美国爆发了历史上最大一次民粹主义运动。民粹主义者指责说：“华尔街拥有整个国家。政府已经不再是人民的政府，不再依赖于人民并为人民服务，而是华尔街的政府，为华尔街服务。这个国家中的大多数普通民众成为奴隶，而垄断者则成为奴隶主。”

迫于社会运动与舆论的压力，1850年国会决定对院外活动进行定期调查，众议院1876年院外活动集团登记法。

20世纪以来的美国

关于利益集团立法的反复斗争

宽松的院外活动集团登记法并没有遏制特殊利益集团的院外活动，反对他们的政治家被暗杀。罗斯福新政立法限制特殊利益集团，“抑制精英与寡头主义”，干预银行业和工业，加强劳工联盟，改善社会保障。许多经理憎恨罗斯福，认为他把共产主义带到美国，把他的名字改为斯大林·罗斯福。1946年众议院立法，要求所有为了向国会施加压力的目的而从个人或集团得到金钱报酬的人向两院登记，确定其雇主并申明立法目标，公布院外活动费用。水门事件丑闻之后，“1976年院外活动集团公开法令”在参议院通过。

还有关于竞选资金的法律。1971年通过联邦竞选活动法，要求完全公布竞选活动得到的捐助和开支。

众多民间监督机构密切注视政府，政党和政客的一举一动。如社会廉政中心和“司法观察”等。为了防止“收买总统”,长期监视政治献金来源,向选民公开捐款情况，分析捐献大户得到什么好处。1996年,“社会廉政中心”《购买总统》报告警示民众:“大亨们”正在用钱收买总统。几乎所有的利益集团院外活动都处于民间监督之下。

寡头控制俄罗斯

普京打击金融寡头

20世纪90年代以来，俄罗斯各种利益集团控制了俄罗斯。重要的权贵资本集团有石油工业家联盟、军工企业联盟、工业家企业家联盟、商人圆桌会议、俄工商协会、交易所协会、广告代理商协会、银行协会、银行家俱乐部、农业联盟、农民与农场主协会等。

最引人瞩目的是“七人金融工业集团”，控制50%的俄罗斯经济和绝大部分传媒。1996年为叶利钦提供300万美元经费，组织以丘拜斯为首的10人竞选班子，大选之后叶利钦任命了别列佐夫斯基和波塔宁为俄罗斯安全会议副秘书和政府副总理。是他们设计了对国有财产的全面私有化，演化成为公开掠夺。私有化将30%的俄罗斯人变成生活最低保障线下的赤贫，男子人均寿命下降到50岁以下。

普京执政后表示,他不打算重新分配国有财产,要求寡头“只赚钱,别夺权”。经济与政治是规则不同的两个领域，要防止具有巨大实力的经济精英直接掌握政治权力。

金融工业特殊利益集团不对普京让步。普京采取了打击措施。第一年拿金融传媒大亨古辛斯基开刀，3年中7个寡头中有3人亡命天涯。2003年世界排名第四的俄罗斯首富霍多尔科夫斯基被特种兵抓走。

普京有效遏制寡头，民族资本迅速壮大，淡化官僚性投机性色彩,注重生产性投资经营。普京着力于加强国家的权力作用,恢复、强化政治秩序,改革中央政府与地方利益集团的关系，通过行政改革瓦解地方封建割据，重建中央权威,实现了地方利益集团的规范化制度化。

各学科的基本共识必须限制利益集团

第一，从一般意义上看，利益集团在一个国家的政治和社会过程中是一支负面力量。只有当不同利益集团发育成熟并且形成相互平衡的关系时，利益集团才不会有害于全社会福利，反而可能是代议制民主发展的必有条件。

第二，单个利益集团的利益诉求往往与全社会利益是相悖的。但当社会上绝大多数人群归属于不同利益集团，且各个利益集团之间具备讨价还价的条件时，政府决策有可能平衡并反映全社会的利益。

第三，如果社会中不同利益阶层发育不平衡，强势集团主导政治，庞大的弱势群体因为交易成本太高以及无法采取选择性激励而组成不了实际的“利益集团”时，如果强势利益集团利用其强势地位利益追求在分配中的强势时，强势集团就可称之为特殊利益集团或“分利联盟”。而这种特殊利益集团对于经济、政治与社会过程的影响都是负面的。

第四，在现代市场经济条件下，利益集团的存在及其对立法及政治过程的影响是无法消除的，但却是可以控制的。控制的方法总括起来就是麦迪逊所说的“遏制与平衡”。即一是靠政府的遏制，二是靠不同利益集团之间的平衡。当然其具体内容与手段则十分复杂。

第五，转型国家由于原有政治与法律秩序的缺失下官员主导转型过程，最容易产生权贵资本利益集团，且这种利益集团又由于缺乏有效的制衡力量而单方面影响社会经济政治过程，对此，必须引起转型国家执政者的高度警惕，同时在必要时必须毫不犹豫予以打击。