“空降”干部是中共使命政治的承载主体（2）

干部空降呈现出来的新趋势

在此背景之下，干部空降也呈现出了新的特点：

法制化和规范化。1990年年7月和2006年6月，中共中央分别颁布《关于实行党与国家机关领导干部交流制度的决定》和《党政领导干部交流工作规定》，其他法律、法规、规划、决定也都有涉及干部交流的具体规定，由此形成了制度化、程序化、科学化的党政干部交流制度。

规模化和常态化。京官空降从原先主要限于省级主要领导扩大到了省、地级其他重要岗位甚至县、乡级一般岗位；从藏、疆、深等特殊地区扩大到了一般地区。随着任期制和制度化的推行，京官“空降”也从偶尔为之变为常态进行。这种规模化和常态化的趋势在地方体现得更为明显。干部空降的规模化和常态化是与党政领导的年轻化和任期制相一致的，在一定程度上能够起到“组阁作用”，可以尽快确立领导权威，形成高效工作团队。

双向化和专业化。中组部在2010年下半年启动的中央和地方基层官员任职交流中实行了“出一进一”原则，66名分别来自54个中央和国家机关部委的司局级干部被调派到各地任职，相应的，接收交流干部的省区市选派66名厅级干部至中央部委任职。双向交流更加有利于政权体系的上下贯通，可以形成对基层干部更为有效的激励。在此次交流任用中，“专业对口”也体现得颇为明显。如原人民日报文艺部主任郭运德，此次任天津市文化广播影视局局长;原公安部刑事侦查局局长杜航伟，任西安市委常委、西安市公安局长;原国家安全生产监督管理总局安全监督管理四司司长杨富，任广东省安全生产监督管理局局长等等。

重视基层。近年来，胡锦涛、习近平等一再强调，要坚持和完善从基层一线选拔干部制度，促进形成重视基层的用人导向。2009年12月，中共中央办公厅发布《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出，到2015年，中央机关和省级机关工作部门领导班子成员中，具有基层领导工作经历的，应达到一半以上;中央机关司局级领导干部和省级机关处级领导干部中，具有两年以上基层工作经历的，应达到2/3以上。

政治考量。政治因素、国家战略一直都是干部空降的重要考量。藏、疆这些特殊地区自不必说，为了推动国家制定“振兴东北”和“中部崛起”的战略部署，中组部分别于2005年和2009年，选派94名中央单位和沿海省市干部“空降”东北，选调25名中央财经部门、金融系统官员“空降”湖北、重庆。干部空降能够带来资源集聚，推动特殊地区的跨越发展，进而改善国家治理，实现政治稳定。

“空降”干部的现实困境

空降干部制度的诸多成效并不能成为掩盖其问题的借口。

首先，在高度政治集权和地区发展严重失衡的情况下，身处不同地区，官员个人及其家庭成员在物质生活和职业发展诸多方面差别巨大，现今的“空降”干部再无可能如原先的革命干部那样可以普遍落地生根，“挂职”、“任职”的形式之分不能根本改变“短期空降”的实质。为了鼓励干部下放，有关部门往往出台特殊政策，提高“空降”干部的物质待遇、政治待遇，这不仅大大提高了制度实施的经济成本，而且剥夺了那些优秀非空降干部的发展机会，造成个人和组织的双重损失。

其次，“上级任命”、“短期任职”和“年轻干部”三重因素叠加，使得有些“空降”干部追求急功近利的短期行为和有百害而无一益的形象工程，不惜以牺牲地方长期利益为代价满足自身的晋升期望。由于对当地风土人情缺乏了解，有些“空降”干部的决策和行为常常不符合当地的发展实际和民众的伦理要求。这些状况不仅造成当地资源和环境的巨大损失，丧失经济发展的机遇，而且加剧了社会对政府的不信任，降低了民众对政党的认同感。

第三，干部空降导致的政策倾斜和资源注入也会带来新的地区发展的失衡，产生新的区域发展不公。中国需要扶持和帮助的地区众多，在缺乏充分公众参与和平等协商机制的情况下，对某一地区的重视，有可能导致对其他地区的歧视;对某一地区的特别关照，很有可能剥夺了同样需要帮助的其他地区的发展机会和必要照顾。

空降干部制度的改革是中共在新的历史条件下寻求良善治理、巩固执政基础的积极努力，其所遭遇的问题反映了国家转型发展的两难困境。

(作者为南京大学政府管理学院副教授)