外国行政法也是对于我们的研究和教学来说非常重要的一个部分。整个法学研究对于我们国家来说都不是具有天然正当的。因为我们的学术资源和问题立场很大程度都来自西方,来自高度发达的市场经济与民主政治条件下的学术启发。行政法学也不例外,我们的概念、理论和制度都不可避免要受到西方视野的影响,也因此介绍、翻译、讲授西方行政法也就成为我们学术研究和教学的重要一环。应该说随着我们学者外语水平、专业素养和整体环境的不断提高,我们外国行政法的研究和教学也取得了不错的成绩。大量的外国行政法理论与观点,他们的制度设计都被介绍到我们国家,并为我们所熟悉和运用,现在我们很多的观念和理论也都直接在外国行政法的基础上来创新和发展。这里当然要提到的是王旭名扬老先生的三部著作,她们让很多学者受到深深的教益。王老这三部书不但建立在一手资料的掌握与实地考察之上,而且有他自己的观点与主张,既是介绍型的著作,又是研究型的著作。在这里我们恐怕能获得几个启发:第一、要用一手资料来研究外国行政法。我们现在要超越王老的高峰,很重要就是在一手资料的掌握与消化上要能够整体性的推进,而不能只是个别学者走在前面。应该占有更多、更新的资料,运用娴熟的外语来做更细致与深入的研究,所以我一直希望能够组织力量再写作外国行政法的专论。第二、要有实地考察的经验。法律制度不同于其他人文思潮,既需要思辩之想象力与张力,更需要亲自考察与访问,尤其是行政法制度,有相当一部分是技术性非常强的,而且变化与发展比其他法律都快,如果没有实地考察经验,就会陷入一种印象式的研究之中,差之毫厘,谬之千里。王老以70高龄还亲自去美国考察与查阅资料,写成《美国行政法》,这种“绝知此事要躬行”的治学风范值得我们研究外国行政法的学者学习。当然,中国行政法学研究和教育还取得了很多其他的成绩,积累了其他的经验。比如我们的招生队伍越来越大,越来越多的人进入到行政法学研究的行列中,目前要注意的是培养质量问题。我们的专著和专论越来越多,这标志着研究的细致化和深入化,也说明我们的问题意识越来越敏感和多样。
王旭:谢谢应老师!应老师不仅为我们描绘了一幅中国行政法学的知识地图,而且很多问题都非常深刻。的确,作为行政法学的后学,我也深刻感受到应老师所讲的教材对于知识传统的构建作用与外国行政法学研究的得失。每一学人都需要有他的安身立命之所,教材对于他来说是最早触及和感受这门学科的地方,也是他研究的起点。我们行政法学发展时间虽然不长,但在教材编写成绩上还是非常不错。通过对教材的阅读,我们获得了知识地图和谱系,能够在言词之外和之内发现更多的阅读兴趣,并慢慢形成更专业与具体的阅读方向。对于外国行政法的研究,我们要超越王老,的确需要在资料占有与实地考察上更深入与细致,并且应该培养术业专攻的学者,在不同的领域深耕细作,并与中国问题结合在一起。那么,制度建设和学术研究本身又不可避免要放置到国际背景下进行比较观察,您作为中国行政法学与世界其他国家行政法学交流的推动者,能否为我们勾勒一下我们对于世界行政法制文明的吸收、传播和交流的情况呢?
三、域外交流
应松年老师:是这样的,中国行政法学本身的发展也离不开世界行政法学和法治建设的精神滋养。在全球化时代更是如此,比如“国际行政法”的研究就一度是很多国家的研究重点。刚才谈到的外国行政法的研究工作就是一个非常重要的方面。通过它我们增长了见识,开阔了视野,同时也锻炼了与国际学者进行对话的能力,无论是在旨趣、知识、见识还是在方法上。同时,国外学者和相关机构也会参与我们国家的行政法律的建设和学术研究。比如我们就曾邀请美国、日本、法国、德国、澳大利亚等国家的学者来中国参观和讲学,我们也多次积极参加各类国际会议,在这个过程中一个强烈的感受就是学习国外经验与理论非常重要,但本土的经验与智慧也非常重要。
王旭:上面我们谈到了中国行政法的很多成就与光荣,包括立法建设,学术发展与对外交流,等等。但是,无论是现实体验还是理论研究,都可以敏锐的发现中国行政法的发展存在一定的问题,立法体系的不完善是我们需要反思的地方之一。激速流变的社会生活与国家任务要求完备与灵敏的行政法工具,您觉得在完善行政法制体系方面我们需要反思哪些地方?
四、立法体系的完善与发展
应松年老师:的确,激速流变的社会对法律一直提出要求,我们现有的行政法律体系还不能说完备。虽然我们已有了行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行政许可法、国家赔偿法,以及一大批涉及各个社会领域的行政法律、法规。但这些法律本身现在看来还需要有很多完善的地方。这种完善是对圆满状态的永恒接近,而不可能完全实现。比如,行政诉讼法还需要更加开放,国家赔偿法的时代局限还比较大,很多在制定之初由于当时的因素而订立的制度在今天看来已经不适应松年老师社会发展的需要,比如赔偿数计算标准等等。行政许可法的出台也面临被规避的问题,很多地方是“上有国法,下有对策”,比如在一些领域任意增加一些限制性事项,实质就是越过法律而私自增加许可事项。我们的立法经验已经形成了首先解决设定权问题的模式,也就是首先要考虑行政机关有无设定权力来作为,但现实生活中常被人为的突破,这里地方利益、部门利益的因素还是非常明显。以上是属于现有法律的不完善与需要修改的地方,另外就是还有一些基本法律没有制定或通过。我们原来的设想是行政强制法与行政收费法都需要抓紧时间制定,因为它们都关系到社会生活的重要方面。我们可以看到,行政强制涉及到多个部门或权力领域,现实生活中经常出现社会冲突,由于行政强制行为是一种典型的高权行为和单方行为,处在社会矛盾的焦点,非常容易引起冲突,因此需要基本法律的规范,但我们现在还没有出台;行政收费法实际也是行政许可法逻辑延伸的表现之一,总的精神在于减轻人民负担,控制裁量性行政行为,减少交易不必要的成本,是市场经济的基本法律,但现在也没有一个明确的、位阶比较高的基本法律来予以规范与保障,国家的公共财政和收费行为还处在比较模糊和非理性的状态。还有一个就是,我们应该在制定了若干共同行政行为法的基础上制定一部统一的行政程序法。从世界经验来看,行政法制的发展已经通过行政程序法实现了统一与法典化。行政程序法不仅仅是对行政机关程序性义务的规定,更包含了大量的实体内容,比如行政程序中的主体、管辖、证据、法律责任等等。有人认为行政程序法仅仅解决程序问题,这是偏颇的,实际上行政程序法是以程序性推进作为线索来连缀行政行为的各方面要素,只不过它们都在程序之中才能得以理解与讨论。实体问题也要在程序法中得到解决,这样程序就成为行政行为或行政过程一个最基础的属性,只有在这个属性所规定的过程与步骤中行政行为的其他要素才能得到理解,行政程序法不但是统一了行政行为各个环节,而且充分保证了行政行为各个环节与要素都有法可依。可以说,行政程序法是行政法领域的基本法,它的出台将标志着我国的行政法制建设达到一个新的高度。我们要论证的,是行政程序法究竟应该包含哪些部分,并着重解决行政程序法中的一些疑难和重要问题,比如违反行政程序的后果与责任等。事实上,我们需要在制定了这些单行的共同行政法基础上再来总结基本经验,以保证制定一部高质量的行政程序法。此外,各个社会领域的行政法,也还有很多空缺。已经制定的,有些也需要进一步完善。
五、行政法完善与发展的外部环境
王旭:的确,立法不是万能的,但完备的立法体系却是建成法治国家的基本前提。对于行政法来说,我们还缺乏一个基本完善的立法体系,这样一种形式理性化的状态我们还没有具备。在这里,我感受比较深的就是,对于中国这样一个大国,自发演进的社会秩序会消耗太大的社会成本,本身还会产生很多危机和困难,特别需要强大的民族国家力量以一种理性的力量来敏锐把握社会需要,并以一种强力来不失时机来制造统一的法律,来保证法律权威的确立与法律秩序的形成。如果基本的立法体系不完备,不仅仅会影响到社会生活出现法律的漏洞,而且会影响法律权威的形成与实现。另外,行政法制的理想描摹与现实观照之间的的落差也是我们需要反思的地方。社会文化心理,现实政治权力与利益集团的影响,都会影响到法律的实际效力。您觉得制度建设中需要克服的基本困境有哪些?这是一个不完全关涉立法文本的质量,但关涉到立法文本的实效的问题。
应松年老师:是这样的,立法完善是一个方面,能否将理想效力完全发挥则是另一个方面。应该说在中国,行政法制建设还是面临一系列的外部环境考验,可以说很多问题都并非是立法文本或立法过程的问题,而是立法所依赖的外部环境的问题。首先一个就是文化与心态的问题。中国的文化中不具备捍卫个人权利,与国家权力进行理性抗争的传统。很多公民不想、不愿也不敢告行政机关,不会自觉以公民的身份,以主人的身份来监督国家权力;很多行政机关和工作人员也没有足够的法治意识,并不懂得其权力的运行需要一个妥善的法律前提。整个社会并没有树立法律至上的文化心态,这是一个不容易改变的文化因素,需要不停歇的制度建设以及与之相伴随的移风易俗。另外一个就是,行政法的发展不是在真空之中进行,它依赖于其他制度的配合,当整体改革不能往前推进的时候,具体制度的发展就会捉襟见肘,左右为难。我国的政治体制改革总的来说向着好的地方发展,出现一些阻力也很正常,但这都会影响到行政法的实际效果,包括行政审判的效果与质量、包括执法水平、包括民主意识等等。面对这些,我们不仅要有勇气和良心,更要有智慧和耐心。要注意点滴制度的改进,然后朝一个大的整体目标不断推进与完善。尤其应该注意的是,我们制定了很好的法律,接下来的关键是如何使之执行,使之落实。否则,再好的法律也是没有意义的。在这方面是要注意的,一个是地方经验。我现在感觉到很多地方创造了可贵的经验,我最近参加了两个会,一个是全国政务中心的研讨会。为了执行《行政许可法》,各地创办了政务中心、市政大厅等等,象四川的政务中心就办得很好,高效、便民,有利于廉正建设,且对行政管理体制改革,政府转变职能等,都将提供实证依据。另一个是城市管理综合执法的研讨会,这是各地为了执行《行政处罚法》而举办的。有些地方做得相当好,如沈阳市的经验,体现了执法方式的文明和理性,落实了《行政处罚法》规定的正当程序。这些经验发轫于地方,值得好好总结与完善,必要的时候应该上升为全国的经验,以立法的形式加以肯定,很多时候立法不可能预见一切,立法者永远有盲点和局限,而社会生活无限复杂与多元,这个时候注重地方性知识与地方经验,善于发现各种优点与制度创新的契机,并以一种政治勇气与智慧加以提升,这是非常重要的。另外一个就是,我们要注意行政诉讼制度的作用。很多时候我们行政法律不能得到有效的执行与遵守,可以通过行政诉讼的途径以一种制度性的强力来要求行政机关履行法律义务,遵守法律规定,毕竟司法是正义的最后防线,当这个社会司法公信力都丧失了的时候就是最可怕的时候。我们的行政诉讼要积极有所作为,真正成为民权之盾,成为促进政府依法行政的制度力量。最后一点就是,我们的立法要注重调研,尤其是注重公众参与,听取人民群众的意见。很多时候,立法效果不好是由于立法质量造成的,因为法治永远是良法之治,而良法一定是顺应松年老师天理人情,真实反映群众的意见和愿望的。行政法律的制定与发展也需要在现实生活中来不断汲取经验和智慧。
王旭:应松年老师刚才谈了很多问题,的确都是我们现在制度设计与制度实效中的关键性问题。尤其是立法体系本身的完备首先是一个衡量标准,如果我们的行政法律体系存在明显的漏洞,则它无力妥善的处理社会关系,但一个完善的立法体系如果实际效力被严重削弱,则我们又要更进一步去反思这个体系所依赖的制度性环境与各种社会力量的作用,毕竟法律从来不在真空中存在,只有把法律放在其他制度的坐标中进行各种关系的考察与衡量,我们才能知道实效不好的真正原因所在,才能有针对性的克服瓶颈。在我看来,中国行政法实效不佳一个很重要的原因也正是其所处的外部环境给予了它太多制度性压力,这些压力构成了行政法的生长空间,又限制了它的生长空间。接下来一个问题是,行政法学研究在问题意识、方法工具与研究对象等方面您觉得还有哪些值得反思的地方?
六、行政法学研究的反思与发展
应松年老师:中国行政法学研究取得了很不容易的成绩,但要向纵深发展,我觉得首先是要研究真实世界的行政法律问题,不作无根之谈,不作无病呻吟,要解决问题,而不能停留在干涩的理论和逻辑推演之上。我觉得关注现实、问题研究应该够成行政法学研究的一个方面,不能停留在抽象的理论上,不能认为只有外国的理论才能诊断中国问题,一个研究者在研究问题的时候要研究中国的问题,研究现实中行政法律的种种困境与局限,并给出具有理论解释力的对策,对于外国理论要学习,但要在审慎的前提下来学习,不能盲目照搬或崇拜,要知道一个国家具体情况的不同是会深刻影响到这个国家的理论发展的。中国学者应该真正创造出具有中国问题解释力的中国行政法理论,这才是我们的志气。同时对于外国行政法学研究,我们也应该走向更深入、细致与精密。我在日本考察的时候就有一个深刻的感受,他们对于外国行政法的研究,有一大批术业有专攻的学者,某人擅于一国行政法,另一个人又长于另一国行政法,每一个国家的行政法都有专门的研究队伍,这样有利于学术传统的形成和研究走向深入。总的说来,中国行政法的研究必须立足中国现实,研究中国问题,运用自己的理论根据与方法论,才能做出真正的学问。同时,在研究国外的理论与实践经验时,要注意一手资料的学习与实际经验的考察,并要注意与中国的问题意识和语境结合在一起,进行中国式的创造性转换。
王旭:非常谢谢应老师接受我们的采访,您的睿智与敏锐相信会让我们受益匪浅。
应松年老师:不客气,这样的对话很有意义,谢谢。
载中国政法大学党委宣传部主编:《思想的交锋——法大名师对谈集》,中国政法大学出版社2007年版。
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