中国改革三十年: 从人治到法治的转型

中国改革开放30年，实际上是三方面的社会转型，构成一个大的社会转型的过程。第一个转型是经济转型，指从原来计划的、管制的统一僵化的体制转向一个宽松的、有弹性的相对自由的体制；第二个转型是政府的转型，是指从高度计划体制下的全能政府，转向管制型的政府，从高管制的政府转向中低管制的政府，或者转向服务型政府的过程。十七大报告第一次提出建立服务型政府，我认为转向服务型政府是一个不能够阻挡的过程。当然，服务型政府也有好有坏。好的服务型政府应该是这么三个阶段，第一是依法行政的政府,第二是责任政府,第三是法治政府。政府首先要做到依法行政，不能凭自己的一句话、一个命令或者一个想法然后就开始做事。把依法行政做好以后就是要做一个责任政府，没有责任担当的政府，是建立不起来所谓的服务型政府的。然后在责任型政府下再高一个层次就是法治政府。十七大报告提到“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”这五个目标，是作为行政管理体制改革的目标，我理解它是朝服务型政府和责任型政府在迈进，从原来高度管制的政府向服务型政府里的依法行政和责任政府在转型。第三个转型就是从人治“刀”制（法制）到法治的转型，这是我今天重点要谈的问题。

从人治到法制的转型，曾在法学界和理论界有过一场非常大的争论。就是1978年后伴随着思想解放、伴随着十一届三中全会的召开，有过一场人治和法制的讨论。那次讨论在“文革”的大背景下展开，无数的老干部受到了非法制的迫害，所以对于法制的要求很强烈。但我认为当时的讨论是一场浅层次的讨论，并没有对现代法制理念形成一个清晰的认识。但那场讨论也留下了贡献，即启动了对于法的全面认识。什么叫法？究竟什么是法制和法治？

中国30年法制改革经历了三个阶段的转变。第一个转变是从1978年开始到1994年，这是从人治到“刀”制的法制的转变，也可以叫做非正式制度治理阶段。法学界一直在讨论，中国有两个“法治”，一个是Rule of law，即法治，一个是Rule by law，即法制，就是通过法律进行统治的“刀”制，把法制当作一个专政的刀把子，当作专政的工具。这是在1994年之前的法制的主要理念。这体现为一直把法律看作是执政统治的工具，“一手抓建设、一手抓法制”，讲的更重要的是“抓”这个概念，是阶级斗争的性质，是把法制作为保境安民的工具的性质。在这个阶段，我们很少看到法制对于社会生活、对于经济活动、对于国家制度文明、对于整个人类文明进展的制度价值。这个时期，很多立法在某种程度上就是围绕着“刀”制这样一个基点来进行与实施的。