中国改革三十年: 从人治到法治的转型（2）

从1993、1994年开始进入了第二阶段的转变，一直到2003、2004年，这10年是第二阶段。第二阶段是政策之治的阶段。这实质上是一个非正式的制度治理的阶段，但是这里的政策有一定的程序和权威性，有一定的公开性，又以一定的形式表现出来。比如它有文件、规范、规章，都以合法的形式表现出来。所以这10年有一个非常突出的现象，就是用政策来治国，用文件来治国。非正式制度在这一段时间发挥了很大作用，对改革，特别对整个社会治理方式的转型发挥了很大的作用。

这里面存在着一些问题。这些非正式制度开始都是以法律的方式出现，立法依赖型的改革我认为是从这时候开始的。所谓立法依赖性改革，就是依靠一部或几部重要的立法来带动社会观念的变化，带动社会整个制度的变化。但是这种立法仅仅是政策层面的，因为它不考虑可诉性，不考虑可操作性，更带有一种宣示性。这种政策宣示性的立法在1993年到2003年出台的非常多。比如1993年的《公司法》，明显的是只照顾国有企业，排斥非国有企业，也没有可诉性。违反了《公司法》怎么办？公司的有限责任怎么实现？很多条文没有规定相应的诉讼条款。如《合伙企业法》，合伙企业的无限责任怎么承担？都没有相应条款和配套法律的支持。再比如《中小企业法》、《乡镇企业法》，也是一种政策宣示，或者是一个短期政策目标的广告，某种程度上不是对社会政治制度的一种治理。所以，第二个阶段是以政策之治为主的一个阶段，这个政策之治就是它的短期性、它的立竿见影性，它的追求短期效果以及缺乏法律的一些基本特点。法制要求规范，要求它的规则性可预期性很强，要求有相应的司法机构来支持，要求计算执法和司法队伍的成本。这些在这个阶段是没有的。

这个阶段弹性、原则性非常大的立法多，比如刑法中关于盗窃罪量刑的幅度很大，强奸罪量刑的幅度也很大，甚至许多新型的金融犯罪没有法律规定。这就给了法官很大的自由裁量权，就出现了“捞人”的律师，“捞人”的法官。这种情况下对司法人员的道德要求、司法伦理要求非常高，专业要求反而低了。

第三个阶段是从2003、2004年开始的，从政策之治向法治之治的转型。这一阶段的立法，针对的是涉及中国改革这么多年一直没有解决的最深层的矛盾、最重大的利益冲突，出台的是老百姓最关心的、和百姓关系最直接的、利益最密切的一些法律。比如，2004 年修改宪法，第一次把尊重保障人权写进去了，这是以前不可想象的；第一次把保护私有财产及其权利写进去了。第一次有了《紧急状态法》，用法治手段来应对社会突发事件、重大事件。2004年修改《宪法》是在法律价值上的重大突破。然后是《物权法》的制定、《破产法》的制定、《反垄断法》的制定，《公司法》的修改、《证券法》的修改，还有《劳动合同法》的制定，这都是涉及老百姓利益最密切的法律，涉及民生的问题，同时又涉及到这么多年改革开放形成的利益集团、利益主体、利益群体等诸多利益方利益关系的调整的法律。对于重大利益、重大权利、重大关系的调整，是法律不能回避的。但同时，我们发现在2003、2004年开始的立法当中，出现了一个明显的特点，或说一个立法技巧，就是对于那些没办法解决的问题的回避，即本届“人大”立法有一个条文是出现最多的，即“国务院另行规定”。从有利的角度来说这是一个立法技巧，对于暂时解决不了留到时机成熟时去解决。从不利的角度来说，它是回避矛盾、回避冲突，回避这些最深层的、改革当中最困难的东西。

从1997年到2007年，根据我的统计，这10年来我们立法220件左右，这是指的由全国人民代表大会、国家权力机构制定出来的正式法律制度。这220件的法律当中80%以上是有关市场经济的，有关依法行政，有关民生的，有关科学发展观的立法。也就是说中国有了一些基本的制度，虽然这些制度还有非常多的缺陷。这些法律的覆盖面非常广，而且对我国政治进步、整个社会经济发展起到了推动作用、护航作用，也为我们下一步的发展建立了一个稳定的可以重复的有权威的预期。

这30年来，虽然我们在法律的执行上、实施上还有很多问题，但是客观来说还是有非常大的进展。在社会转型期各种矛盾冲突比较多、利益冲突比较大、纠纷多的情况下，我们的统计显示，从1997年到现在，各级法院审结的各类诉讼，包括刑事纠纷、民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷，各市级法院受理审结的诉讼案件是4800多万件。在社会转型期，应该说司法机构还是发挥了一定的作用。