天地人产权论（2）

具体来说：（1）凡是为创造良好的环境作出贡献的地区、企业或个人，应该对其贡献作出界定,以便使其获得环境产权的收益;（2）凡是享受了环境外部经济效用的地区、企业或个人，应该对其受益作出界定,以便向环境产权贡献者支付相应的“回馈”;（3）凡是对环境造成侵害的地区、企业或个人，应该对其侵害作出界定,以便使其支付相应的经济赔偿；（4）凡是遭受了环境损害的地区、企业或个人，应该对其受损作出界定,以便向环境产权侵害者索取相应的补偿。简言之，贡献者获益，侵害者受损；无贡献而“搭便车”获益者应付出费用，无侵害而无辜受损者应获得补偿。

著名产权经济学家巴泽尔（Y.Barzel）曾讲过一段意味深长的话：产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，因此产权的价值就越大。［4］112011年通过的国家“十二五”规划纲要提出的“约束性指标”只有16个,但在这极少的约束性指标中,资源节约环境保护指标就有11个,占70%。这11个指标是:(1)耕地保有量保持在18.18亿亩；(2)单位工业增加值用水量降低30%；(3)非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%；(4)单位国内生产总值能源消耗降低16%；(5)单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%；(6)(7)化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%；(8)(9)氨氮、氮氧化物排放分别减少10%；(10)森林覆盖率提高到21.66%；(11)森林蓄积量增加6亿立方米。这是在中国历史上第一次将11项资源环境指标列入国家规划中的约束性指标，充分显示了中国应对气候变化挑战、发展绿色经济的决心。特别是,把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为重点约束性指标，应该说抓住了问题的症结。

现在的问题是，如何将这一规划落到实处。笔者建议，在总量控制目标确定之后,应建立资源节约、环境保护指标分解落实机制,即将上述指标逐级分解到地方，有的应分解到企业,从而为考核、评估地方与企业的贡献与否提供依据。在此基础上，做好环境产权的贡献界定和损害界定工作：界定贡献者作出多大贡献；界定侵害者造成多大损害；界定无贡献而“搭便车”者获得多少“搭车”收益；界定无侵害而无辜受损者遭受多少外部损害。只有做好贡献界定和损害界定工作,才能在低碳发展中更多地发挥市场机制的调节作用,这是下一步实施环境产权交易的前提。

2.“三柱”之二：环境产权交易制度

环境产权交易制度是指环境产权所有人通过一定程序的产权经营运作而获得产权收益的制度。这里的关键是，在利益边界比较清晰的情况下，确立相应的环境产权利益交换机制——对于那些自己付出代价而使他人受益的，应该使之得到补偿；对于那些自己享受环境外溢收益而使他人转移成本的，应该使其支付“对价”。在这种市场运行过程中，产权所有人可以通过一定程序的产权经营运作而获得产权收益。通过这样的制度安排，给千千万万个企业以及地方的身上安上一个“马达”，促使它自动来减排。

中国从20世纪90年代初在上海成立产权交易所以来，20年间各类产权交易市场呈现出从无到有，从小到大的势头。至2010年，各类产权交易机构已达240余家。但现在产权交易市场的格局仍然比较狭小，环境产权尚未完全纳入交易市场范围。现在需要拓展视野，建立相应的环境产权交易体系。笔者曾指出，“长期以来，由于受‘狭隘产权观’的影响，不少人把‘现代产权制度’等同于‘现代企业产权制度’，忽略资源环境领域的产权问题。现在的产权概念包括天上的环境产权，地下的资源产权，人间的劳动力产权、知识产权和管理产权等。对寻找新交易品种的产权交易机构来说，算得上‘遍地是黄金’，只要勇于创新，产权市场前景广阔”。[⑥ ]应尽快建立健全包括碳排放权在内的环境产权交易机构，并在完善温室气体排放统计核算制度的基础上，规范产权交易价格行为，促进环境产权有序流转和公开、公平、公正交易。

3.“三柱”之三：环境产权保护制度

这是对环境产权取得的程序、行使的原则、方法及其保护范围等所构成的法律保护体系。现在有诸多问题没有解决，以至成为当今比较尖锐的社会矛盾之一。因此，要切实按照“广义产权论”，建立包括“领域”和“权能”方面在内的更广泛的环境产权保护制度和法律体系。

要实施环境产权保护,至少涉及环境保护的四个重点领域：第一，应实施天然林资源保护工程，保护好植被和河湖、湿地；第二，实施草原生态保护,运用补偿奖励机制搞好草原管护，强化自然保护区建设监管；第三，加强生物安全管理，加大生物物种环境保护和管理力度；第四，加大环境执法力度，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度，建立环保社会监督机制。 在此过程中,建立以生态补偿和环境付费为主要机制的产权保护，对环境造成损害的地区、企业或个人，促进其整改并作出相应的经济赔偿或行政处罚。

4.“一顶”：四位一体顶层配套

这里要申明：发展绿色经济、推动“低碳发展”是一个系统工程,必须顶层设计、协调配套。大体涉及四条线路：其一，技术线路，通过低碳技术创新来控制和减少工业、建筑、交通和农业等领域温室气体排放;其二，结构线路，通过调整产业结构和能源结构大幅度降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度;其三，规制线路，通过法令、税收(如环境税)等政府管制或社会强制手段来促进可持续发展;其四，产权线路，依上述所论，通过建立包括碳排放在内的环境产权机制等手段,用市场的办法来促进可持续发展。这四个方面是连在一起的。建立环境产权制度，只是“四位一体”系统中的一个方面，需要与其他几个方面协调配套。具体来说，在实践中要与技术创新结合，与结构调整结合，与税费改革结合，与加强法制结合，还要与公民参与结合，这样，才能促进“低碳发展”。

二、“地”——资源产权

天有天之道，地有地之道；中国先哲云：天之道在于“始万物”，地之道在于“生万物”。那么，与“地”相联的资源产权，情况如何呢？

（一）资源产权体系现状：存在“产权残缺”

所谓资源产权，是指附着在自然形成、可被开发利用、并具有某种稀缺性的实物资源之上的产权。资源产权范围很广，大体包括五个类别：（1）土地资源产权；（2）矿产资源产权；（3）森林资源产权；（4）水资源产权；（5）海洋资源产权。

通过对中国资源产权的调查研究可以看出：资源产权领域的矛盾与环境产权领域的矛盾是不同的。如上所述，环境产权领域是一个尚待认识、有待开拓的领域。从一定意义上说，还是一片“处女之天”。而资源产权，应该说人们是有认识的，而且从法律层面看，资源产权——不管是国家所有还是集体所有——最终的所有权关系是明晰的。但是，按照笔者的广义产权理论（不仅“广领域”产权，而且“多权能”产权，即是说，产权不是“一朵花”，而是“一束花”）来分析，中国资源产权领域，存在比较严重的“产权残缺”问题：

1. 从资源产权界定的视角看，根据现行法律规定，土地（除农村集体所有的土地）、矿产、水、森林、海洋等自然资源都属于国家所有，国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利。但在具体操作中，却存在着资源的所有权与收益权之间在相当大程度上的偏离，使得自然资源最终所有者从资源开发和使用中得到的收益——本应由全体公民共享的公共利益——未能完全实现。比如，在很长的一段时间内，资源税税率较低，资源企业红利上缴水平也偏低。由此造成社会公共利益方面从此行业的高额收益中分享到的红利并不充分，有一部分收益流入部门或相关利益者手中，出现一定程度的利益部门化。可见，这里存在明显的资源产权“主体归属”与 “收益归属”的“非对称性”问题。

2. 从资源产权交易视角看，突出表现在资源价格成本构成残缺。目前中国资源企业的成本以及安全成本一般都只包括资源的直接开采成本，而像矿业权有偿取得成本、环境治理和生态恢复成本等尚未体现，形成不完全产品成本。

3. 从资源产权保护视角看，突出表现在对农民土地权利的保护不力上。土地对国家来说是资源，但对农民来说则是其赖以生存和发展的资产。当前，在这方面，土地征用随意性强，范围不断扩大，对农民的补偿标准过低，补偿款拖欠、克扣、截流等问题屡屡发生，这些矛盾使农民的利益严重受损。

（二）完善资源产权体系：重点瞄准“五项权能”

按照笔者“广义产权论”的观点，广义产权除了包括第一要义“广领域”之外，还包括第二要义，即“多权能”产权。“多权能”多到哪里？不仅仅包括原始的所有权，而且包括占有权、支配权、使用权、收益权、处置权等各种各样的财产性权利，即：从原始所有权到各种各样的受益或受损权利。但要突出重点，笔者主张应重点锁定以下五个方面的权能。

1.“五项权能”之一：农民土地经营的流转权

中国第一个30年的改革，是从农村的土地改革启动的，无论是安徽省的“大包干”，还是四川省的“归还农民自主权”，触及的都是土地问题。中国是一个人均占有耕地面积较少的国家，必须实行最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保18亿亩耕地保有量不减少。为此，除了实行各种最严格的节约用地政策之外，必须在土地制度上作文章。今天土地制度的深刻矛盾并未解决，受到的约束也很严重，出路在哪里？承认并尊重农民的土地经营的流转权是一条出路。［5］

中国农村土地归集体所有，农民个人不能开展“所有权”的转让，但是在此前提下，农民的土地经营权可以拿出来交易。在成立土地承包经营权流转服务中心、土地托管中心、土地代管所等中介的基础上，可以建立农村土地经营权交易市场，或放在现有产权市场交易，让土地经营权流转起来，逐步走上土地市场化和土地集约化之路。笔者认为，这是节约用地的根本之道。

2.“五项权能”之二：林地经营权和林木转让权

此处说的林权，既包括集体林权，也包括国有林权，相比之下，国有林权制度的改革更具探索性。笔者曾四次到黑龙江伊春林区进行调研，该林区正从事一项试验，就是把国有的林地（包括土地和上面的林木）转让给职工，“林地”只转让 “经营权”（不转让所有权），林木卖的是“所有权”，到2009年已经实行了八万公顷的试验。这个试验如果取得成功，将来会产生一个新的“活立木”市场。这里有个眼光问题。用实物观来审视，“满山尽是绿树林”；但用广义产权论来看，则“满山尽是绿资本”——至少林木转让这一部分将来可以作为“绿色资本”。［6］

3.“五项权能”之三：矿产资源的探矿权和采矿权

西方产权经济学者阿梅思·A·艾尔奇安曾提出过一个“渔民在没有所有者的湖里过量捕捞”的例子,引起我的思考。他说：“如果每一条鱼都有一个独立的所有者，或者鱼自己就是所有者，那么，除非一个人交足了足够的费用，否则是不会允许他捕鱼的，过量捕捞也就不会发生了。”［2］1103-1104中国为什么存在矿产过度开发的状况？关键在于矿权包括探矿权、采矿权等还未完全到位，没有“交足足够的费用”。为此，在对重要矿产加以保护和进行开采管理过程中，必须完善矿产资源有偿使用制度，特别是建立完备的矿产资源的探矿权和采矿权制度，以促进矿业权的合理设置。这是健全市场配置矿产资源机制的重要方面。