周志伟：巴西缓解贫富悬殊之路（2）

用教育治疗不公

巴西在解决收入分配不公的诸多新政中，教育一环至关重要，也是治本之策。

巴西的基础教育、公共教育差，私立教育好，富人和穷人的教育起点并不公平。高等教育里，公共教育倒是不错，但穷人已经输在起跑线上，因为没有钱，基础教育只能选择差劲的公共教育，穷人高中毕业以后因为经济状况不可能进入私立高等教育。同时，在一个比较低的公立基础教育起点上，去跟私立学校的富人子弟竞争比较好的公立高等教育，也基本上是掐死的。这是巴西教育最根本的问题。

卢拉执政以来，包括现任总统罗塞夫，政府实行收入直接转移政策，其中有一个“家庭救助计划”，贫困家庭可以领到政府的补贴，但是有条件，受助家庭必须把孩子送到学校去读书。以前巴西基础教育辍学率比较高，现在已有明显提升。高等教育则推行“全民大学计划”，在公立高等教育学校设一定比例给穷人的孩子。

最近，罗塞夫总统又推行一个级别更高的 “科学无国界”计划，通过公私合作的方式，设立奖学金，把巴西学生送到国外接受先进教育。2012年4月9日，罗塞夫总统访美期间掀起了一场“高校外交”，宣布政府将送10万名巴西学生赴海外学习，其中1/5将美国作为首选。此外，罗塞夫还把卢拉的“家庭救助计划”升级了，推出一个“无赤贫的巴西”计划，投入占GDP的1%，把受惠的家庭范围扩大，补贴数额提高。

值得一提的是，申请救助的家庭直接向一个公共金融机构申请，需要提供身份证和税卡，以便于核查家庭收入是否符合补助标准。巴西在这方面做得比较规范。巴西联邦政府有一个部级单位，即社会发展与反饥饿部，该部在各个地方政府设有专属机构负责“家庭救助金”计划的具体实施。巴西解决收入分配不公，有一整套大系统。

其实，从卡多佐时代开始，巴西就把教育当作扶贫利剑，1996 年巴西国会通过法律，规定州教育预算中的15%必须用于基础教育。补贴穷人，不如给穷人提供更好的教育。提供公立教育是唯一一种既不妨碍效率又有利于公平的手段。教育平等在消除贫困的公共政策中承担着不可替代的位置。经济学家舒尔兹认为， 穷人与富人之间的差别，直接的原因是他们的要素禀赋不同，导致的收入不同。享受良好教育，变人口资源为人力资源，这是穷人提升要素禀赋的必由之路。

民主与社会自治

从卡多佐到卢拉再到现任的罗塞夫，3位总统接力跑不遗余力破解贫富差距问题，自由民主的政治制度功不可没。作为民选总统，权力的稳固性、延续性、合法性都是直接由选民来决定的，因此什么样的选民结构就决定了什么样的总统社会政策。而且，这种体制下，参选人和自己的选民价值观比较一致，容易达成社会共识，而比较不易诞生表里不一的政客。

巴西人的主流价值观就6个字：自由、民主、平等。巴西人尤其对自由更加的强调，然后是民主和平等，这个理念根深蒂固。不管是政府的表态或是民众认知，他们觉得至少每个人必须要有相对平等的生存权利，享受社会福利的平等权利。不太存在一个普通民众和政府之间对立的理念。

在医治“不公先生”时，巴西民间社会配合政府，形成合力，官民良性互动。巴西的NGO非常多，他们要解决的社会问题大多是贫困和教育问题。政府对NGO们的行动非常欢迎，推出了一系列有非政府组织参与的社会计划，并将政府在社会领域的部分职能委托给非政府组织执行。在教会、非政府组织（约900 个） 和众多民众的积极参与下，巴西形成了一支“反对贫困，争取生存”的反贫困队伍。在各城市建立了近4000 个自愿的市民委员会，各社区、公司、教堂、非政府组织、工会、邻里委员会和学校均自发和独立地成立了委员会，向约1000 万人免费发放基本食品。20世纪90 年代中期，“争取道德运动”和其他非政府组织还致力于创造就业和临时安置无地农民等社会问题。

1991～2000年成立的非政府组织数量约占全国总量的50.45%。非政府组织数量增长最快的分别是农民组织、街坊组织、社区协会和中心、环境和动物保护组织、农村发展协会、就业和培训机构，多数属于“促进发展与人权保护类”非政府组织类型。

工会领袖出身的卢拉总统上台后，为创造与非政府组织之间对话的新渠道，并创建公民参与新机制，巴西总统府新设立了总秘书处。在巴西，非政府组织和政府部门的伙伴关系在反贫困等社会政策方面体现得尤为明显。卢拉政府推出了一系列旨在反贫困、反饥饿、反社会排斥的政策措施，直接推动了政府部门与非政府组织之间的合作。

巴西的扶贫行为主体是多元化的，而且各种行为主体之间配合协作。在中国，对NGO工作还有些不习惯或有所忽视，但在巴西确实是非常正常的现象，也是做得很好的一件事。巴西非政府组织的社会角色具有多样性的特点，它不仅是推动民主政治重建的重要的力量，而且也扮演着政府部门的“合作者”、“监督者”和“督促者”的角色。非政府组织的最大价值在于：维护边缘阶层的利益，建设更广泛的社会公正。