程萍：公务员回避制度落到实处的难点

公务员回避制度作为我国公务员制度的重要组成部分，从“防止以权谋私”和“阻断人情关系”等角度，为公务员廉洁奉公，净化社会风气，对“任人唯亲”等现象进行约束和遏制提供了制度保证。但如何才能把回避制度落到实处，真正起到约束私念和激励正气的作用，是社会关注的重点，也是通过回避制度加强党风政风建设的难点。

中组部、人力资源和社会保障部近期联合发布了《公务员回避规定(试行)》，对公务员回避制度作出进一步规范。这一制度是公务员制度的重要组成部分，通过对公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，旨在减少因亲属关系等人为因素对工作的干扰，对加强公务员的管理和监督，保证公务员依法、公正执行公务，促进党和政府的廉政建设具有重要作用。

规定一出台，便引起社会各界广泛关注。在不少人对公务员回避制度拍手称赞之时，一些不同的声音值得有关部门重视。比如“任职回避”只规定了亲属关系的回避，对其他人情关系的回避仍然是防不胜防;“地域回避”可能导致基层产生大量“空降干部”，是否有利于地方的长远发展?“公务回避”中对“其他可能影响公正执行公务的”情形怎样界定?谁来检查监督回避制度的执行情况?又是谁来追究执行不力的责任和后果?……这些问题解决不好，都可能导致回避制度流于形式。

回避制度为阻断人情关系提供了保证

公务员回避制度是现代各国公务员队伍普遍确立的一项程序化的制度约束机制，作为我国公务员制度的重要组成部分，如其他组成部分一样，来源于对西方公务员制度化经验的借鉴，从“防止以权谋私”和“阻断人情关系”等角度，为公务员廉洁奉公，维护国家机器正常运转，净化社会风气，对任人唯亲现象进行约束和遏制提供了制度保证。

中国有句老话“朝中有人好做官”，在一定程度上反映出官场任人唯亲的不良风气由来已久，根深蒂固。时至今日，一些干部利用手中的职权大肆侵占社会资源和公众利益，已经成为严重的社会问题，成为腐败的重要内容，极大地破坏了社会公平正义，损害了党和政府形象，被老百姓深恶痛绝。

经过30多年的改革开放，随着经济的高速发展，我国社会结构和利益格局发生重大变迁，各种社会矛盾也日益显现。比如，社会阶层流动不再仅仅是水平和能力的竞争，权利、地位等因素也日益掺杂其中，这势必影响社会流动的公平和公正。类似现象的存在不仅损害了国家利益，更是深深伤害了百姓的感情，损害了百姓的利益，尤为严重的是深深损毁了一个民族应有的文化涵养、社会道德和社会赖以正常发展的秩序基础，带来价值观念的异化、法律规制的虚化以及人性善良本质的麻木与退化。

我国有着几千年来形成的人情文化，人情关系往往成为人们解决问题的首要选择，很多人遇到问题首先想到的是“托人”、“找关系”，而不是在法律和规制的框架下寻求解决的办法。在人情文化成为社会主流文化的背景下，公务员回避制度虽然明确地就亲属关系、地域关系对公职的影响作了制度约束，但亲属关系之外的同学、师长、朋友等社会关系，仍然是一张难以撕破的人情网。

回避制度落到实处的三个难点

公务员回避制度已经被国内外实践证明，是一项行之有效、必不可少的反腐监督制度，出台《公务员回避规定(试行)》，是我党和我国政府加强反腐倡廉工作的重要举措。如何把制度落到实处，真正起到约束私念和激励正气的作用，是社会关注的重点，也是通过回避制度加强党风政风建设的难点。

难点一：谁来对回避制度的落实进行检查监督?《公务员回避规定(试行)》明确指出，公务员必须服从回避决定。无正当理由拒不服从的，应当予以免职;公务员应当主动报告应回避的情形。有需要回避的情形不及时报告或者有意隐瞒的，应当予以批评教育，影响公正执行公务，造成不良后果的，应当给予相应处分。这一规定虽然对未履行回避行为的行政责任进行了处分规定，但其基本出发点一是要依靠公务员的自觉，主动报告回避情况;二是对回避不力的处分主要来自政府内部的行政处分。这两点决定了《规定》不仅威慑作用不足，更重要的是仍然依循传统的检查监督模式，检查监督主体单一，主要依靠上级行政部门对下级行政部门进行检查和监督，忽略了来自行政部门外部、特别是来自社会的检查监督，很可能因“自己检查监督自己”而造成制度执行的弱化和畸形，甚至形成迴护或利益交换。

健全的检查监督体系，是公务员回避制度得以执行的根本。这一体系除政府行政部门内部的检查监督外，还应该包括共产党党内监督、民主党派的监督、人民群众的监督和法律监督，特别是包括以网络和微博客等为代表的新媒体在内的新闻舆论监督等多种形式的检查监督。当下，推进和完善民主监督机制，是健全检查监督体系的重点，通过逐步完善公务员回避制度的投诉机制，聘请社会人士担任“监督员”，设立投诉热线和投诉箱，制定公务员投诉处理办法，及时对干部调任情况进行公示，公开曝光典型等措施，使回避制度具体化、可操作化。只有把组织监督和民主监督、过程监督和效果监督有机结合起来，形成“主体多元，相互补充，民主共治”的检查监督体系，才能增强公务员回避工作的透明度，形成无所不在的威慑力量，使得任何徇私舞弊、以权谋私的现象都被暴露在光天化日之下，为及时发现、处理、纠正和惩戒违反回避制度的行为真正提供制度保证，达到激励公务员勤恳履职，铲除以权谋私和腐败毒瘤的目的。

难点二：回避制度如何与公务员录用、考核、晋升、调动、任免制度衔接，形成公开公平公正的干部选拔任用制度体系?公务员回避制度是对公务员进行监督管理的一项重要制度，并不是全部制度，实际是某些公务员管理制度失灵的一个补救性制度，并非建设性制度。党内和政府内不正之风和腐败的滋生与蔓延，靠拉关系、利益交换和制造假大空的“形象工程”、“政绩工程”等捷径升迁之所以存在，在某些地方甚至成为官场常态，究其根本原因，在于干部考核、选拔和任用的现实制度存在的缺陷，成为考核制度等是干部行为准则最有效的“指挥棒”。当“跑官要官”、“买官卖官”、“带病提拔”等用人制度上的腐败成为难以遏制的暗流之时，不仅彻底破坏了干部选拔任用的公开、公平和公正性，而且从观念和行为两个方面击溃了干部任职从政的思想道德基础。

干部选拔任用问题，历来是社会关注的焦点，关系民心向背和党的事业兴衰成败。扭转和根治干部选拔任用中的任人唯亲等不正之风和腐败，必须从源头抓起，启动和实施民主选举、差额选举等基层民主和干部选拔任用的民主机制是根本出路。只有当干部的选拔、任用和升迁真正由老百姓说了算，而不是由上级或有关部门说了算的时候，干部才能真正回归到人民公仆的本来位置，真正做到为人民服务。随着基层民主政治建设的不断深入和民主选举制度的逐步实施，干部的选拔任用制度必将逐步纳入公开公平公正的轨道，回避制度也就失去了存在的意义。当前，要提高执行力，探索公务员回避制度与对公务员其它监督管理制度、选人用人制度有效对接的制度体系，对于违反回避制度的个人，要与公务员的考核、免职、纪律处分等结合起来，严肃处理当事人和相关责任人，确保选人用人在人民群众的监督之下进行，保证权力在阳光下运行。

难点三：如何加强高级公务员特别是党政领导干部的权力约束和监督制度建设?近年来，高级领导干部违规违纪违法和贪污腐败问题，成为社会热议的一个焦点。自20世纪80年代以来的30多年间，中国官员腐败的数量不断增加，层级不断提高。据不完全统计，贪腐且受到法律制裁的副省部级(含“享受副部级待遇”)以上官员已有百人，几乎涵盖了权力集中、资金密集、利润丰厚、竞争激烈的经济领域各个层面。在这些高官犯罪的案例中，不乏为亲属或通过亲属谋取私利的事实，然而，《公务员回避规定(试行)》却没有对省部级以上领导做出回避规定，被批评为“帽子大范围小”，“管下不管上”，“管小不管大”。

高级领导干部既是决策者、又是执行者，监督、制约机制却相对较弱，纪委由于受同级党委(包括党委书记)的领导，受牵制过多，难以有效行使监督职责;地方人大主任多由同级党委书记兼任，难以独立发挥监督作用。面对这一现实，有学者建议：对于省部级领导干部特别是“一把手”，一要分权，把决策、执行、监督权分开，把人、财、物管理权分开;二要明确权力界限，科学分解和配置权力，优化权力体系的组织结构和功能配置;三要规范权力运行程序，建立和完善职责分开、相互制约的权力运行机制，以制度规范决策过程，推进决策科学化、民主化。在现有体制和权力格局下，要保证对省部级领导干部的权利进行有效监督和制约，最根本的是迫切需要加快民主政治进程，加速政治体制改革的步伐，加强政治生态建设，科学分权，强化监督，规范管理，既治标又治本，从完善公务员回避制度开始，进一步建立健全高级领导干部的监督约束机制势在必行。