吕红星：没有顶层设计，改革无法顺利进行

——关于改革“顶层设计”的观点综述

当前，“顶层设计”已经成为中国改革话语的关键词。学界关于顶层设计的讨论基本上可以归结为以下四个方面的话题：一是什么是顶层设计？熏二是为什么要有顶层设计？熏三是改革在当前进展缓慢的原因？熏四是顶层设计的重点领域及改革路径。本文就此进行梳理、归纳。

一、学者眼中的“顶层设计”

1．国内学者对顶层设计的认识

（一）工程学模式说

国内学者对顶层设计的由来进行了考察，如中央社会主义学院党组书记叶小文认为“顶层设计”是一个工程学概念，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。

（二）主体结构和主要模式说

不少学者较为认同国务院发展研究中心党组书记刘鹤的说法，他认为“顶层设计”指的是主体结构和主要模式，在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题的条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进。在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。

（三）整体规划说

有的学者则从整体、大局的角度进行研究，如中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，注重顶层设计，决不应该是某种单一领域的顶层设计，而是综合性的顶层设计；不是地方某一层级上的顶层设计，而是中央层面全局性的顶层设计。

国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河也认为，顶层设计指的是国家层面的，以及与国家层面相关的政治与经济体制、民主与法治体制、政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的制度总体设计。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林则认为，顶层设计应包括三个部分：对改革的总体规划和部署；高层对改革的有力协调，包括检查监督；改革的决心和魄力。

2．国外学者对顶层设计的认识

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年认为，改革是一个系统性工程，顶层设计就是要自上而下进行。体制改革都是自上而下的，但必须要接受自下而上的动力，要通过社会各个利益群体的互动，要让地方、社会及各个所谓的利益相关方都参与进来。要站在整体的、国家的利益上进行顶层设计，要考虑大多数人的利益。他认为，除了提出口号以外，更重要的是要有思路，还要有决心和手段。

二、顶层设计的必要性

马晓河2010年接受《财经网》专访时表示，30年来，我国改革开放在路径上采取了从下到上、先易后难的路径；在顺序上，采取了先生产后流通、先经济后社会的办法，开放采取的顺序是先东部沿海后沿江沿边和中西部地区；在进程上，采取了先点后面的推广方式；在利益分享结构上，采取了先改革增量后以增量改革带动存量改革的激励方法。他认为，这种改革特点决定了受益人群具有明显的阶段性和群体性。在改革开放初期，由于改革是从基层率先自发发动的，农民、工人从中优先获得较大利益。进入20世纪90年代以后，随着改革从生产到流通、从经济到社会、从一般部门到垄断部门的推进，改革的受益群体从农民、工人转向精英群体，而且随时间的推移，精英群体从改革开放中获益越来越多，农民和工人获益相比较越少，甚至出现了边缘化倾向。而改革开放受益群体的分化必然加剧城乡、区域、阶层收入差距的不断扩大，要想缩小或遏制收入差距扩大的趋势，就必须调整既有的改革开放方式。

中央党校经济学教研部副主任韩保江2010年在《瞭望》上发表文章认为，新时期改革的最大特点，就是改革的领域多、利益关联性广、风险大。一方面，社会主义市场经济体制继续完善，经济体制改革需要不断深化。虽然基本经济制度已经建立起来，但各种所有制经济不能依法平等使用生产要素、公平参与竞争、同等受到法律保护的问题还相当突出，要素市场体系还不健全，宏观调控的科学性还有待提高。