吕红星：没有顶层设计，改革无法顺利进行（2）

另一方面，政治体制改革、文化体制改革和社会体制改革都要全面铺开，进而使上层建筑不断适应经济基础的发展变化。这些改革与经济体制改革相比，牵扯面更广，牵扯的层次更高更多。如此多层次、全方位的改革，不可能再像过去那样“自下而上”地推动，而应该“自上而下”地进行设计和整体规划，只有这样，才能既避免不同领域改革的相互冲突，又使得改革方案具有权威性，进而使改革推进更顺利。

迟福林认为，不光是现在需要顶层设计，一直都需要顶层设计。只是说现在到了一个特殊的阶段，没有这样一个顶层设计，改革就无法顺利进行，就无法达到期望的目标。

他认为，现在的改革和30年前的改革相比，具有明显的不同点，过去30年的第一次转型与改革，带有增量改革的鲜明特征。在增量改革中，往往能够实现“帕累托改进”，就是在其他人福利不降低的情况下增加一部分人的福利。这是“摸着石头过河”往往能够取得成功的特定背景。

如今情况不同，改革已进入深水区，“帕累托改进”的空间越来越小。第二次转型与改革更多地涉及包括政府体制在内的存量的制度变革，其深刻性、复杂性远远超出第一次转型与改革。因此，对于改革的下一个阶段，最高层必须做出总体规划和部署，确保改革有序进行。

同时，下一步的改革包括政治体制、社会体制、经济体制三者的协同。尤其是政治体制转型，现在还缺乏共识。三个转型的融合更需要从全局的高度加以运筹帷幄。

三、当前改革进程缓慢的原因

多数观点认为目前改革进程相对于以前来说缓慢，主要是由于既得利益集团的形成。如著名经济学家、国务院发展研究中心资深研究员吴敬琏认为，改革进程缓慢首先是改革已经进入深水区，触及到了政府官员和利益集团的权力和利益；其次，改革自身存在阻力和难度；再次，此前的改革成功令社会生活有了较大的改善，政府官员缺乏进一步改革的压力和动力，又不愿放弃自己的权力，从而令改革步骤放缓。

郑永年也认为改革难以推行，原因很复杂，但既得利益的阻碍无疑是一个主要因素，可以从几个方面来看：第一，政府有改革计划，但受到既得利益的阻力很难推行下去。第二，改革政策因为既得利益的阻力而在实施过程中变形。第三，既得利益操纵改革议程，一些改革变成了增进既得利益的“改革”。第四，既得利益直接阻碍改革议程的出台。他认为在强大的既得利益面前，中央权威流失了，改革的动力消失了。

迟福林认为，由于改革已经形成一大批既得利益者，再加上地方利益、部门利益、行业利益盘根错节，阻力重重，因此顶层设计的关键在于是否敢于在全面利益调整上动刀子。

四、顶层设计的重点领域及改革路径

目前多数学者均认为，顶层设计的重点领域在政治和经济领域。如郑永年认为改革的顶层设计可以结合其他国家的经验，考虑建立三个国家级别的委员会，即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。他认为，国家委员会一方面是要在决策过程中吸收社会力量，从而超越官僚体制利益或者其他既得利益集团的利益，同时在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调，保证决策的实施。就是说，决策要回归其政治性，而官僚机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。

郑永年认为，国家经济委员会可以协调国家的经济社会政策，很多国家都有此类协调机构。在美国称为总统经济委员会，是总统的经济决策班子。在中国，经济社会事务主要是由国务院负责，但是部门卷入过多，分工过细，决策往往体现的是官僚体制的利益，而非社会经济的整体利益。

他认为，因为缺少类似国家经济委员会这样的“顶层设计”机构，中国的改革“部门化”的现象越来越严重。很多改革，包括住房改革、教育改革、卫生改革、税收体制改革等等，都成为部门自己设计改革，自己改革自己。这样就出现了很多问题，部门自己改革自己是假，所谓的“改革”也就是一而再、再而三地“折腾”社会罢了，如医疗、教育、住房改革等。

要超越部门化，就必须进行“顶层设计”；要“顶层设计”就必须有这样一个有能力超越官僚利益的机构。同时，改革政策的实施也不是一个部门的事情，而是需要整合力量，也需要这样一个机构的存在。

关于经济领域的顶层设计，吴敬琏认为，中国在上世纪末建立起来的市场经济体制还很不完善，在上世纪末形成的市场经济框架存在较大的缺点。首先，政府对微观经济活动的干预仍然过多。其次，虽然国有经济在国民生产总值中并不占优势，但仍控制着国民经济命脉，在资源配置中仍然起主导作用，国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中仍处于垄断地位。同时，各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力。再次，现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级政府官员享有很大的自由裁量权，通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段，直接对企业频繁干预。

今后，要更加重视“建立社会主义市场经济体制”这一顶层设计，确立市场在资源配置中的基础性作用，然后形成从上到下的联动效应，在各方面设计出互动的子系统的改革方案，各地也可以在产业转型升级和改革上采取主动，以这两方面的互动来推进改革中的基础性作用。

另外，吴敬琏还认为，经济体制改革的顶层设计要和基层创新相结合。社会经济体制作为一个巨型的系统，为了保证各个子系统之间的协调和互动，必须要有从上到下的顶层设计和总体规划。但是，进行顶层设计一定要倾听民众诉求，与从下到上的创新相结合，从地方政府的主动探索中获得启发和经验。他认为基层的制度创新，往往都能为整体改革提供重要的方向提示和实施经验，甚至本身就具有全局意义。