吕德文：基层权力失控的逻辑

灰色利益链

基层的国家权力不断地和“社会”产生冲突，成为当下一个值得关注的现象。而它的发生逻辑，和过去已经不一样了。

现代社会的一个特征是变化越来越快。社会结构及其中的利益格局的变化是这样，基层的国家权力运作也如此。

总体上而言，中国社会仍是明显的金字塔或倒丁字型结构，这意味着，存在一个巨大的底层社会，缺乏中间阶层。

在这个背景下，近年来国家试图改变这一状况，鼓励市场和资本发挥作用，培育中间阶层。而恰恰在这个过程中，社会结构进一步变化，导致了基层国家权力运作上的一个变化，具有新特征的权力失控被召唤出来。

简单描述一下就是：在大量的国家资源往基层输送过程中，基层社会的资本流动越来越活跃，地方资源资本化的趋势越来越明显，那些或明或暗支配资源的“强人”和“狠人”获得了迅速崛起的机会，基层因此形成了一批食利阶层，并催生了灰色利益链条。

近来的基层治理失序、权力失控主要表现在渐渐形成了庞大的“灰色社会”，其成员主要包括半正式的行政人员，赢利型的基层领导人，不法商人，“混混”等，他们既非传统的保护地方利益的精英，又非维护国家利益的体制精英，而是寻求个人利益最大化的“地方豪强”。

在地方资源资本化的过程中，“地方豪强”采取各种手段承包工程项目，积极承接国家向地方的利益输送，他们往往通过各种巧妙手段攫取公共利益，强占他人权益，隐蔽地控制地方社会。而一些享有资源和地缘优势的地方成为资本的宠儿，不法官员从中寻租，基层官员为了自身利益，也倾向于默许甚至借助“地方豪强”的力量，采用非正式的手段治理社会，为了实现政绩，甚至不惜执法犯法。

应该说，当前一些基层官员已经异化为“厂商”性质，有强烈的逐利动机。“地方豪强”与不法官员这两个食利阶层有明显的合流趋势，或者豪强慢慢“政治化”，成为基层行政中的新代理人，或者基层官员“去政治化”，成为灰色利益链条中的一环。他们构成稳固的利益联盟，是灰色利益链条的两个主体。

值得一提的是，在房屋拆迁的过程中，催生了很多依靠巨额补偿和地租收入而不事生产的寄生群体。不能得到公正补偿的人，则不停上访，他们成为“新弱势群体”。在维稳的名义下，食利阶层为了维护自身利益，有时通过正式或非正式权力打压“新弱势群体”的利益诉求，有时容许将部分利益分配给他们，“新弱势群体”也成为灰色利益链条中的一环。

简而言之，当前的基层社会利益格局是以基层权力为核心的利益网络。

基层权力清单

基层权力本身既要在国家行政体系中安全运转，又要尽可能地创造政绩，还要满足新食利阶层和新弱势群体的利益诉求。由此，基层权力被网罗进了一个更为庞大的权力和利益相互交错的结构中，这一结构决定了基层权力出现失控现象的基本逻辑。

近年来，中央政府加大了对基层政权的监控，一些地方行政有意规避基层政权的参与，财政、土管、公安等重要的行政事务实行垂直管理，交通、医疗、教育、水利等基础设施建设资金也进行专项管理，这使基层政权失去了重要的治理资源。为了维持运作，基层政权必须花费大量的精力向上争取项目，向外招商引资，而无动力搞好群众工作，只能启用运动式的治理方式，大量采用非正式行政手段来弥补常规治理工作的不足。

与压力型体制共生的是锦标赛体制。在自上而下的考核体系中，既有严格监控基层政权行为的指标，比如维稳、计划生育等一票否决事项，又有鼓励基层政权发挥自主性的指标，比如GDP。各地在确保不出现一票否决的情况下，在竞争性指标中展开竞赛，竞赛的优胜者即可在政绩考核中占优。基层官员的逐利行为并不仅仅是为了获得经济利益，更重要的是在锦标赛体制中占据主动。

在应对压力型体制和锦标赛体制的过程中，基层社会逐渐形成了一个权力的利益网络。

以基层权力为中心的利益网络，丰富了基层的权力清单。由于上级政府加大了对基层权力的监控，基层政权的正式权力有所弱化，基层直接汲取社会资源的权力也渐被剥夺。但是，大规模的财政转移支付及主动的招商引资，又强化了基层的隐性权力，它们掌握着大量的国家政策信息，还部分掌握了分配国家资源的权力，让它们拥有了“选择性政策执行”的权力，有更大的空间进行弹性行政，为基层食利阶层提供利益输送。

因此，一旦这个网络被蜕变的基层官员用于谋取私利，财政转移支付将成为主要的利益输送方，外来资本与地方资源的结合是另一个重要的利益输送渠道，而承接这些利益的往往是“灰色社会”的成员，蜕变的基层官员则成为利益输送方和利益承接者之间的“经纪人”。