吕德文：基层权力失控的逻辑（2）

蜕变的基层权力掌握了大量的权力和信息资源，是实现外来项目落户的理想中介人，也是可能的寻租人，只不过，通过与“地方豪强”的联盟，使得一些寻租活动变得隐蔽化。由于基层权力与“地方豪强”之间形成了灰色利益链条，就很容易在市场行为中偏向于“地方豪强”而损害普通民众的权益，“地方豪强”也情愿协助基层权力以“摆平”不稳定因素。

代理人体制

既要尽可能创造政绩，又要控制社会矛盾，不至于因维稳不力而受到问责，在新的社会结构和利益格局下，基层权力的运作也随之发生了变化。

在国家政权体系中，基层行政具有运动式治理的特征，一段时间内集中绝大部分行政力量完成某一件重要工作，其他工作则放置一边，其表现是基层权力得花费大量的行政力量完成各种“整治”和中心工作，对一些不甚重要的（但对民众而言却有可能是必需的）行政事务应付了事。

为了安全，基层官员在一线行政中创造出大量的非正式行政手段，雇一些非正式工作人员辅助行政，尽量通过柔性管理的手段达到效果，一旦出现行政瑕疵，也可以找到替罪羊。历次的基层权力失控事件几乎都有类似的特征，行政过错由“临时工”担责，联防队员和城管（协管）一线执法几乎常规化。

为了弥补基层行政力量的不足，“地方豪强”被纳入基层权力的运作过程中，比如，吸纳他们成为人大代表、政协委员，支持引导他们成为自治组织的领导人。这样就可以充分利用一些“地方豪强”所具有的“强”和“狠”的特点，完成行政事务—他们所具有的经济和社会资源，有利于基层在短期内完成上级指派的刚性任务；一些“狠”的豪强，有利于有效制衡部分新弱势群体。

这事实上构建了一个新代理人体制。与传统的代理人体制根本不同的是，新代理人体制主要是依靠灰色利益链条连接起来的，代理人经常在基层权力和民众之间寻租，不再受意识形态、法律和地方性规范的规制，那些黑白两道通吃的“地方豪强”逐渐成为一些基层官员的宠儿。

总体上看，这种新代理人体制是短视的，是适应当前基层社会利益格局变化的产物，而非有效控制食利阶层崛起的方法。“地方豪强”和非正式行政制造了基层治理中的非正式权力。基层官员很少使用正式权力侵害民众权益，却有可能默许、怂恿非正式权力侵害民众权益。基层权力侵犯民众权益的行为，主要就是有意利用非正式行政手段却无法对其有效约束的结果。

由于这些行政技术具有普遍性，就难保某些地方在某个时刻发生严重事件，基层权力失控现象在所难免。