公开对非援助数据或引受援国相互攀比

对非援助是中非关系中的重要一环，既是中非关系的利益面，也是中非关系的责任面。在国际格局和国际发展援助潮流出现重大调整的背景下，中国面临提高对非援助的战略性，加强在非洲的软实力建设，以及拓展对非援助安全内涵等新挑战。具体而言，当前中国对非援助面临五大“战略平衡”问题：援助国和受援国双重身份的平衡；国家利益和企业利益的平衡；不干涉内政和参与非洲内部事务现实需要的平衡；加强透明度和保持对非援助的主导权之间的平衡；双边与多边援助合作的平衡。未来对非援助战略应结合中国参与全球治理的总体战略，适时调整援外体制，满足对非援助的战略性要求，并将重点放在推介中国发展理念和经验上。

中国对非发展援助是中非关系的重要组成部分，见证了中非半个多世纪的友好关系，是中非关系中的重要一环。处理好发展援助关系，有利于中非关系的发展，处理不好，则有可能给中非关系带来消极影响。可以说，发展援助既是中非关系的利益面，也是中非关系的责任面。用好发展援助这一重要的政策工具，关系到中非关系的大局。当前，国际格局处于变革和调整期，非洲的战略地位不断上升，新兴大国和发达大国在非洲的战略竞争已然形成。近年来，西方大国尤其是欧洲国家纷纷调整了其对非援助政策，试图巩固并保持其对非影响力的优势。随着国际格局调整和国际体系的变化，中国参与全球治理的广度和深度都得到很大提高，作为援助国的身份也不断显性化。如何在保持中国对非洲援助的自主性和独立性的同时，适当融入国际发展援助体系并参与多边援助合作，是中国远非在未来较长时期内面临的一个重要考验。进入21世纪以来，国际发展援助政策出现了一些新的调整，对中国而言，如何适应新的环境和角色变化，是对非洲援助的首要考虑的问题。本文认为应结合国际国内形势，重点处理好五个方面的“战略平衡”问题。

国际援助政策调整及其对中国援非战略的影响

（一）国际援助政策的调整

在国际发展援助体系中，以经济合作组织发展援助委员会成员为代表的发达国家长期占据主导地位，并引导着国际发展援助的主潮流。20世纪90年代以来，随着以结构调整计划为核心的援助战略的失败，西方国家开始相继调整对外发展援助政策。尤其是进入21世纪，随着新兴援助国家的影响力上升，以及全球性问题的交互影响，加速了国际发展援助政策的调整步伐。总体而言，西方大国的援助政策调整虽然幅度大小不同，且各有侧重，但基于相似的价值观和利益，还是具有出一些共同的战略侧重，主要体现在以下三个方面：

1、借助发展援助推广西方民主价值理念的基本战略没有改变，但是方式方法更加灵活。

具体表现在三个方面：首先，强调援助国与受援国之间的“平等伙伴关系”。针对长期以来发展中国家对发达国家借助援助指手画脚的批评，西方发达国家逐步转变了强硬的“援助与民主化进程挂钩”的原则，开始更多强调通过平等合作关系来实现受援国的经济发展和民主化进程。但是，西方所强调的平等伙伴更多的是义务平等，而非权利上的平等。在发展援助关系中，受援方相对于援助方的弱势地位，决定其平等讨价还价的能力缺失。其次，以“良治”代替民主，意图达到淡化民主政治的统一标准即西方模式，以更加灵活和全面的方式推广西方一整套的治国理政理念和模式。开始承认受援国家可以根据本国国情自行确定其民主化进程的方式和节奏。具体体现在一些主要西方援助大国开始调整其援助政策，比如欧盟开始推行以“一般预算援助”代替“项目援助”，在援助的具体实施上似乎淡化了援助的直接附加条件，但是对受援国是否有资格实施预算援助的国家治理考察指标不仅没有减少，反而有增多的趋势。第三，强调受援国的“自主性”，以示西方援助国家对受援国的自主权的尊重。但是，强调自主性的实质是要受援国一起承担援助的效果责任，通过增强受援国的自主参与来提高援助效率。

2、全球性问题的兴起使西方国家的援助政策呈现政治、经济、安全、社会一揽子综合解决的趋势。

全球性问题兴起所带来的现实性挑战，使得西方援助大国越来越清醒地意识到，援助已经并非援助领域内的事务，而是具有广泛联系的一个政策领域，不一揽子考虑就很难有比较彻底的解决方案。其中，最为突出的一个表现是气候变化所导致的环境移民问题已经成为国际发展援助关注的焦点问题，尤其是对欧洲国家来说，由于环境恶化导致的非洲移民潮已经给其带来不小的压力。例如，欧盟有学者认为，在未来中期到长期内，从非洲向欧盟的移民可能是世界历史上最大的一次移民。这些移民对欧盟的边界安全、政治稳定和可能导致的冲突压力正呈现上升趋势，并且也关系到欧盟的能源供给路线安全。据估计，目前有800万非洲非法移民生活在欧盟，其中大部分在南部欧盟国家。因此，西方援助大国尤其是欧洲国家始更多地从政治、经济、社会、安全等综合角度来谋划发展援助战略，在国际发展援助领域呈现出各种全球性议题相互关联和捆绑解决的趋势。

3、关于发展援助的多边合作呼声渐高，西方推动发展援助从国家对国家的双边层面转向多边层面的趋势明显。

以欧盟为代表的国际发展援助力量，近年来对于援助多边合作和援助分工的关注度正在上升。强调援助国不仅要就援助政策加强协调，而且强调共同的援助行动，以及注重以援助优势和效果为导向的援助分工。针对中国等新兴援助国家在非洲的影响力日益上升，西方国家尤其是欧盟开始越来越高调地倡导援助的国际多边合作和进行援助分工，其战略意图在于试图将这些新兴援助国家纳入西方援助体系，而非任其另起炉灶。最为明显的一个例证是，二十国集团首尔峰会已经正式将发展议题纳入全球经济治理的主要议题，并且在这议题框架下提出了包含基础设施、就业、私人投资等九个支柱领域的政策构想。

（二）国际援助政策调整对中国援非的影响

国际发展援助政策调整是影响中国援非的一个重要国际背景因素，对新时期发展中非关系，完善中国援非战略带来新的要求。

1、对中国援助非洲和拓展中非合作的战略性要求不断提高。

战略性要求的提高主要体现在两个方面：一方面，中国对非援助和中非合作如何更好地契合中国整体对外发展战略，也就是说不仅要考虑非洲发展的需要，也要考虑中国自身发展的需要；不仅要考虑中国对非援助和中非合作的经济效应，还要考虑其可能的政治效应和社会效应，避免不必要的摩擦和猜忌。另一方面，不仅要考虑中国援非对中非双边关系的影响，还要考虑其对中国整体外交战略的影响。当前，中国对非洲援助已经不仅仅是涉及中非双边的问题，中非关系的双边性越来越受到国际多边因素的影响，具有越来越强的全球性，例如在非洲减贫、反恐、应对气候变化等全球性问题的解决和应对上，国际多边合作已是大势所趋。因此，如何提高中非关系的战略性，适应国际形势变化，是保持中非关系长期稳定的关键。

2、以发展为导向的中国援非战略正面临越来越多新的考验。

中国对非援助的基本考虑是以援助促进非洲发展，以非洲发展带动中非合作，以合作实现中非共同繁荣，总之，实现发展是中国对非援助的核心。在发展问题上，中国和西方国家的对非援助存在一个根本性的分歧，在中国看来，发展的最终动力来自内生力量，非洲国家对其发展应该享有独立的主导权。但是，在主要西方援助大国看来，发展是建立在良好的制度基础之上，也就是所谓在西方指导之下的“良治”，并且在西方看来，中国“不附加任何政治条件的援助”构成了对这一前提的破坏。当前，西方推行“良治”的政策工具具有越来越多的“平等”色彩，并强调非洲“自主权”，但是其推行西方价值理念和发展模式的内核没有变化。西方援助政策调整新动向对中国援非提出新的要求，如何加强中国在非洲的软实力建设，增强中非在治国理政方面的经验交流和发展模式的相互借鉴成为越来越紧迫的课题。

随着中非经济合作的深入发展，中国对非援助项目和投资项目正在从传统产业向新兴产业转型。以初级产品和加工贸易品为主的贸易格局正在被更加多样化的经济合作模式所取代，随着中非经济合作区的建立，中国对非投资开始从低端投资向高端投资领域发展，投资规模和技术含量都有了很大提升。经济合作的广度和深度得到拓展的同时，双边经济关系的复杂性也随之提升，如何应对和处理将来有可能不断增多的经济摩擦成为一个现实而迫切的问题。

3、中国援非战略中涉非安全议题有待拓展和深化。

当前非洲内部的政治和安全不稳定因素已经越来越影响到中国在非洲的利益，比如利比亚的动荡，已经给中国造成巨大经济损失。中国在非洲的一些能源合作项目多数处于不稳定和安全局势堪忧的国家，由于巨大的前期投入一旦出现局势动荡，造成的经济损失往往难以估量。此外，随着中国公民在非洲的经济和社会活动增加，如何保护中国公民在非洲的人身和财产安全问题也不同回避。因此，中国对非援助如何在维护非洲的稳定和安全方面有所作为值得深入探讨。但是，非洲安全是一个涉及双边、地区和全球合作的重要议题，如何加强中国的参与度和贡献度也是当前中国援非战略中不得不考虑的问题。