公开对非援助数据或引受援国相互攀比（2）

中国对非援助应关注五大“战略平衡”问题

当前，国际格局正处于大变革和大调整的转折期，中国对非援助战略也要“与时俱进”，适应新时期中非关系发展的新要求。对中国而言，如何提高对非援助的战略性，加强中国在非洲的软实力，拓展对非援助的安全内涵是对非援助面临的新挑战。如何应对这些新挑战，一方面要用好有限的援助资源，处理好中非关系的大局。根据已经公布的数据，截止到2009年底，对非洲的援助资金占中国对外援助资金总额的45.7%，在经常性接受中国援助的123个发展中国家中，非洲占了51个。可见，无论从数量上还是地域上，对非援助都关系到中国对外援助的大局。另一方面，在坚持中国对非援助的基本原则和理念同时，顺应国际格局和国际援助潮流的变化适时调整对非援助战略。就具体援助策略而言，中国对非援助目前应关注以下五大“战略平衡”问题。

（一）受援国与援助国的双重身份平衡

从建国初期，中国尚处于百废待兴的时期就开始了对发展中国家的援助，同时，中国也接受来自前苏联的援助。因此，援助国和受援国的双重身份已经存续了半个多世纪。但是，这种双重身份带来的压力是进入21世纪才开始逐渐显现的。随着中国经济实力的上升，日本、德国、法国等西方主要援助大国相继停止了对中国的经济援助。2008年中国举办奥运会之际，关于中国应该退出受援国队伍的论调达到高潮。伴随中国“援助毕业论”的是对中国承担更多国际发展援助责任的呼声，关于中国援助非洲的各种负面评论也开始甚嚣尘上。2009年，德国经济合作部长迪尔克。尼贝尔曾明确表示，“德国必须集中自己的资金，有效用于“最困难地区”。而中国和印度等经济巨人不再符合相应标准。”发达国家停止对华援助的论调在此次全球金融危机爆发后，又开始呈现上升的势头。2011年3月，英国国际发展事务大臣米切尔对议会发表讲话说，英国将停止对中国、俄罗斯、柬埔寨、越南、印尼等16个国家的援助。2011年初，日本叫停对华援助的论调再次上升，日本《富士产经商报》2011年1月25日文章题为《叫停对华政府开发援助论再度抬头》，“中国已不需要我国提供政府开发援助了吧?”“深陷经济困境的日本哪有余力帮助其他国家?”。日本经团联等三大经济团体在东京纪尾井町举行新年庆祝会之际，出席庆祝会的企业高层纷纷发出了上述感慨，不少市场人士表示：“中国不再属于发展中国家之列，日本无须继续提供援助。”

2011年4月，中国政府发布对外援助政策白皮书，首次全面公开中国在发展援助领域内的政策和贡献。这一举措所具有的重大标志性意义在于，中国作为一个重要的援助国，在国际发展援助领域已经成为一个举足轻重的角色。此轮全球金融危机爆发以来，随着中国成为世界银行第三大股东，可以看出在未来很长一段时期内，无论主动还是被动，愿意还是不愿意，中国在国际发展援助领域中的角色将进入一个重要的转变期：即从接受方转为输出方、从受援国转为援助国、从议题承接者转为议题倡议者。面对这样的转变期，中国国内的相关制度机制、公众民意基础、物质资源保障等都有待进一步建立和完善。对中国而言，一方面仍然需要国际资金和技术支持中西部地区发展，另一方面也需要在国际发展援助领域内做出更多的贡献。因此，如何在未来较长时期内应对援助和受援双重身份所带来的压力，平衡好国内发展利益和国际责任承担之间的关系对中国来说是一个长期的挑战。

（二）国家利益和企业利益的平衡

20世纪90年代，随着中国援外体制改革，越来越多的公司和企业通过援助招投标项目进入中国对非援助体系中。关于中国援外的商业性和中国企业缺乏社会责任的批评逐渐显现，尤其是在非洲地区，认为中国在非洲等地面临的很多问题都是由企业缺乏社会责任有直接的关系，例如工作环境不好和劳工权利得不到保障等。2009年10月商务部办公厅主任、新闻发言人姚坚在出席中国企业社会责任国际论坛启动论坛时表示，“国内企业在非洲出口的相当部分产品确实为假冒伪劣商品，而我国从非洲进口的产品中60%是能源和资源。”“这种发展是不可持续的。”“此外，违反当地的法律和习俗的现象时有发生。”2007年底和2008年初，中国社会科学院西亚非洲研究所先后组织研究人员，对尼日利亚、马里、埃塞俄比亚、苏丹、南非、赞比亚等6个非洲国家进行了实地考察，重点对上述国家的中国企业经营和履行社会责任的情况进行了调研，涉及的中国在非企业达到30余家，基本覆盖了大中型和小型企业、国有和私营企业、因援外项目进入非洲企业和因投资直接进入非洲的企业，具有比较强的代表性。调查结果显示，“整体来说，在履行社会责任方面，大中型国有企业做得比较出色，中小型民营企业还有差距，它们在履行社会责任方面缺乏完善的理念和计划，具有很大的随机性。此外，中资企业在对自身履行社会责任的正面宣传上还比较落后，大多数中资企业还停留在“只干不说”、“多干少说”，或者：“自己不说，让别人说”的阶段，缺乏这方面的资料收集、整理、统计和宣传计划，乃至引起外界的忽视、误解甚至诋毁。”

关于在非企业的社会责任问题，究其根本在于国家利益导向和企业利益导向不同，中国对非洲援助面临企业和国家、市场化和公益性的艰难平衡。这一利益平衡包含四个方面的内容：第一，中国国家利益与在非洲的中国企业利益矛盾；第二，中国企业与非洲企业的矛盾；第三，中国在非洲的利益与西方大国在非洲既得利益的矛盾；第四，中国在非洲的能源战略与非洲可持续发展的矛盾。中国只有正视并致力于妥善解决这些矛盾，才能向世界展示一个追求和平发展的负责任的大国形象。

目前，中非贸易额已经突破1000亿美元，并且增长势头良好。中国企业对非洲的投资额也在不断增加，越来越多的中国企业把进入非洲市场作为“走出去”战略中的重要一环。因此，可以想见，随着中非经济合作的深化和领域拓展，中非之间的经济摩擦也会随之增加，涉及到法律、制度、社会风俗等双边领域的各个方面。如何引导中国企业在非洲的行为，树立良好的企业形象，不仅关系到中国在非洲的整体形象和企业的长远经济利益，也关系到中非关系长期稳定发展的大局。因此，对中国而言，应该先从涉及援助项目的中国企业入手，规范其在非洲的商业行为，合理引导企业在追求利益导向的同时兼顾社会责任，从而在更大的范围内带动更多的中国企业。这一转变进程，不仅有赖于中国政府的引导，关键还是在于企业的国际视野和社会责任观建立。对于不少在国内都不注重社会责任和良知的中国企业而言，很难期望其在国外的投资也同样注重社会责任和形象。在某种程度上，中国企业仍处于国际化的初步阶段，短期经济利益考虑往往占据上风。因此，无论对中国政府，还是中国企业而言，要实现合理引导和规范企业利益，同时兼顾国家利益需要付出长期的努力。

（三）不干涉内政原则与参与非洲内部事务现实需要的平衡

援外不附加政治条件是中国奉行不干涉内政原则的具体体现，也是中国对外援助长期坚持的一项基本原则。“不附加政治条件”援助与“附加政治条件”援助相对应，是指不以援助作为交换条件来影响受援国的内政外交，充分尊重受援国主权和意愿，不干涉他国内政，不谋求任何政治特权。中国对非援助从不以政治附加条件来干涉受援国的内政，这与西方国家普遍采用的附加政治条件的干涉性援助存在根本性的区别。正是因为这种区别，中国的对外援助在非洲受到广泛欢迎和好评的同时，也招致了西方国家的强烈不满和激烈批评，从而给中国对非援助带来巨大的国际舆论压力。甚至有西方学者指出，“中国之所以坚持不附加政治条件原则的主要还是出于避免他国干涉中国内政的顾虑，防止西方对台湾问题、涉藏问题等中国内部事务的干涉。”从某种意义上讲，西方眼中的中国援外所奉行的不干涉原则是利己主义的考虑，与西方所倡导的“良治”是发展援助的前提背道而驰，是不负国际责任的做法。其中，不乏一些尖锐的带有价值判断性质的批评，如“中国的不干涉内政的政策容忍了非洲的不良管理。正如非洲发展银行的行长唐纳德卡贝鲁卡（Donald Kaberuka）所说的那样：“非洲人需要自己确定他们想要从中非关系中得到什么?”我们担心的是，中国参与非洲事务将使非洲政府在短期内获得好处，但回避了非洲可持续发展所需要的长期投资和努力。”“这个地区已经厌倦了诚恳的西方人的长期布道，因此中国的“无条件”外交政策在短期内赢得了所有政治派别的友谊。中国这么做有可能会使精心建构的治理和透明度议程面临失败的危险。因为似乎谁都很容易获得贷款，非洲的领导们纷纷被中国的软贷款、投资资本和技术输出所吸引。相应地，他们不愿再接受传统的“带有条件的”西方发展资金。他们说这种做法的结果是，那些负责任的非洲政府也会为了获得“没有条件限制”的北京贷款，而不再采用在日常事务中强调的问责政策。”总之，在中国援非面临的压力问题上，不干涉原则所带来的负面评论和国际压力最大。

从中国角度来看，随着中国对外交往日益频繁，海外利益保护的紧迫性也在上升，尤其是近期利比亚的动荡局势给中国带来的巨大经济损失已经有目共睹。因此，如何在坚持不干涉原则的同时，实现中国海外利益的维护越来越成为一个具有挑战性的现实问题。在实践中，中国实际上已经参与了一些联合国主导下的国际干涉，比如国际维和，苏丹达尔富尔问题和平解决等，受到了国际社会和当事国的充分肯定。但是，如何就中国建设性参与非洲内部事务给予理论支持的研究显然落后于中国的实践。有学者建议需要对不干涉规范内涵有恰当的理解空间，确立“有条件干涉”的一些具体外延。在强调不干涉原则的普遍性前提下，讲干涉作为有限的例外，尽量为干涉设定明确的条件，使国际干涉服务于国际稳定和国家利益。但是，这样规定的结果是导致双重标准，反而容易授人口实。在不干涉内政的问题上，不是要不要坚持的问题，而是如何坚持的问题。这既需要扎实的理论研究作为支撑，也需要高度的外交智慧来落实。

（四）加强透明度和保持对非援助的主导权之间的平衡

透明度问题是关于中国对非援助最受国际关注的问题之一。根据BBC报道，2011年6月美国国务卿希拉里克林顿到访赞比亚时公开批评中国对非洲的援助和投资缺乏透明度。她说“我们担心中国在非洲的外援和投资并不总是与大家都接受的透明和良好政府行为的国际准则相一致，而中国追求自己的商业利益，并不总是利用非洲人民的才智。”在如何增加透明度方面，中国和西方国家的期待之间是存在较大差距的。大多数关注和研究中国对外援助的国外学者，最关注的是中国对外援助的数据公开，包括援助数额上的地区分配、国家分配、项目分配等具体数据。但是，除了中国财政部所公开的年度援助预算和决算总额外，系统性的地区和国别年度数据汇总相对缺失。实际上，由于统计的多口径，以及援助项目的多部门参与，很难进行清晰的统计。

除了统计难度的客观原因之外，中国对非援助的透明度不高还有着一些政治因素的考量，涉及到中国保持对非援助的主导权。具体而言，从中国内部来看，由于中西部地区落后和大量贫困人口存在的现实，增加对外援助透明度的国内民意基础是否具备是首先要顾及的一个因素。从外部来看，援助完全透明化有可能导致非洲受援国之间的互相攀比，反而是中国陷入被动局面。而且，对于仍处于援助国地位的中国而言，公开数据对于接受外援也极其不利。由此可见，在中国尚处于援助国和受援国双重身份的情况下，如何有利有节地适度增加援外透明度，同时不损害中国援外的主动权，是一个颇费思量的问题。

（五）双边与多边援助合作的平衡

随着经济实力的快速增长以及经济利益的全球化，中国对外援助的规模和影响力也在不断增强，已经成为国际援助体系中具有举足轻重地位和影响力的新兴援助国。然而，中国对外援助的增长主要体现在双边援助增加方面，并且中国迄今为止还不是经济发展与合作组织（OECD）发展援助委员会或者由对发展中国家主要贷款国组成的巴黎俱乐部的成员。由于发展理念以及援助原则的不同，中国在西方发达国家主导下的国际多边援助机制中一直采取的是比较谨慎的参与原则。因此，中国在国际发展合作领域内的成就更多地通过双边途径而非多边渠道取得的。但是，跨入新世纪，中国面临的国内外形势都发生了重大变化，给中国多边援外的发展也带来了新的挑战。中国持续强劲的经济增长为对外援助奠定了物质基础，广大发展中国家对中国寄予了更高的期望，希望能够更多地受益于中国的发展，要求中国承担更多的促进共同发展的国际责任，同时，中国也开始向世界表达自身对发展的看法。提供多边援助是满足发展中国家现实期待、扩大中国影响力，从而营造一个有利于中国发展的国际空间的最直接和有效的手段。如何既满足发展中国家对中国的期望，又做到量力而为，这是中国多边援外面临的一个重大挑战。另外，现行的多边援助机制仍然受美国等西方发达国家主导，中国在其中发挥的作用受到牵制。如何使中国多边援外的效用最大化是中国面临的一个现实挑战。

关于多边援助合作，2007年欧盟曾出台“关于援助互补性和分工的行动准则”，该准则的建立是为了确保欧盟和成员国按照比较优势进行援助分工，从而更有效地分配欧盟对外援助资金，实现交易成本最低、减少援助重叠，最大化援助效果的目的。但是，欧盟有意将其拓展到欧盟之外，在更大范围内开展国际发展援助的多边合作，而中国则被欧盟视为对非洲援助的一个重要合作伙伴。因此，中国目前面临着这样一种抉择，如何在国际多边援助合作与双边援助之间实现很好地协调。协调双边与多边的关系，既包括数量上的协调，援助规模和总量的分配；也包括援助理念和方式上的协调，以及在不同多边援助机构和组织间如何协调分配有限的对外多边援助资金。尤其是，在双边中可以坚持中国一以贯之的不干涉、不附加政治条件原则，但是在多边援助合作项目里如何妥善处理不同援助理念之间的冲突和分歧。总之，多边一直被中国外交视为重要的舞台，如何用好这个舞台，对于中国援非来说也是一个值得深思的长期问题。