徐瑾：《预算法》修订令人失望 凸显立法困境（2）

既然修订草案令人失望，那么应如何修改？很多财税学者对此提出很多意见，不少地方或有争议，但是也不乏共识。笔者认为，更多细节与专业的探讨可以继续，但《预算法》修订应该遵循以下三个基本原则。

首先，抛弃部门利益至上。当前草案多处条款，小到单一账户系统取代单一账户原则，大到央行的=国库经理地位岌岌可危，从操作到权限或均有利于财政部。预算既作为一国根本，那么多头介入效果好过单一部门操刀，部门利益还是国库安全为上，其答案不言而喻。

其次，落实人大作用。人大往往被视为中国最高权力机关，法律亦赋予人大的预算监督职能，但是现实情况却不尽如人意。当前预算公开尚难以落实，遑论学者呼吁的预算授权，更不用谈如何贯彻违反预算法后如何承担法律责任。如果能逐步落实人大权限，有效实现预算的听证、调整、质询、审批、审核等环节，方是预算法制化的不二途径。

最后，明确可操作性与约束性。从第一条“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”开始，就令人匪夷所思，这是政府内部行政条文还是规范政府行为的法律？再比如，此前大家期望甚高的地方发债，在地方政府债台高累成为现实，而上海等地已经开始发债试点之下，再对地方发债一刀切死，是否有些掩耳盗铃意味？《预算法》17年才有一修，下一次不知何时，现实往往先于法律，法律即使不能领先现实，也不能落伍太多。

魔鬼藏在细节之中，法律尤其如此。在当前诸多约束条件之下，180度猝然大改预算法也并不现实，唯有通过进一步明确与细化相关条款来推动透明，譬如提出“预算公开”，那么公开到什么程度，具体到收入的款、项、目那一级，“及时”又是什么多少天？至于预算年度，早就应该由年初调整到四月开始，否则人大的监督无从谈起。

须知，《预算法》根本意义在于对政府运行提供约束。在其他约束难以寄望之时，预算制度提供的约束尤其可贵，唯条款尽可能细化到可操作、难敷衍，才可便于人大与公众可据以监督。

有预算条目并不意味着预算公开，有预算公开也不意味着预算透明，唯有大众看得懂的预算，才是能够监督的预算，能监督的预算才是 “阳光预算”——因此，《预算法》唯有进一步“去专业化”，才是“预算透明”的真正起步。

回头开看，《预算法》修订为何如此不尽如人意？国内并不缺乏专业人才，这不得不令人反思立法的制度困境：中国现行不少法律，往往由部门或者地方牵头，其结果也必然朝有利于相关部门方向发展，不乏出现争夺部门利益超过公众利益的闹剧。

小到个人，大到部委，人人都是经济人，谁来立法，往往就以谁的偏好为第一位——一旦立法权在握，往往从简便、利益、权力等角度出发，而不是最为公平或正义的方面发展。更为恶劣的情况可能是，法律沦为设租寻租合法化的制度工具，所谓“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”，正在日渐泛滥。

有“吴市场”之称的经济学家吴敬琏曾表示，自己曾简单地认为，把市场交换关系建立起来，经济就会腾飞，但 “随着我们市场经济的兴盛，社会缺乏规范的问题却越来越严重”。他不禁思考，现在的市场经济是一个什么样的市场经济？这引出了一个答案，那就是现代市场经济需要建立在法治基础之上。

诚然，经过无数教训，我们逐渐认识到中国发展并非有市场经济就足够，还需要法律保护，否则可能沦为弱肉强食的丛林；但有了法律，并不等于有了法治。

从历史经验看，立法权掌握在谁的手里，将成为社会治理的核心因素。在封建时代，独裁者垄断立法往往为了满足一己统治，所谓“十恶”也围绕于此，“一曰谋反，二曰谋大逆，三曰谋叛，四曰谋恶逆，五曰不道，六曰大不敬，七曰不孝，八曰不睦，九曰不义，十曰内乱。”——不少过去了不起的罪名，在今天大部分现代国家不过尔尔。

正如英国启蒙思想家洛克所言，“立法权是最高的权力”，而缺乏约束的权力注定将走向另一个极端。从《预算法》修正的是是非非，或许不仅应该局限于预算法本身，更应该思考立法权的最终归属以及立法制度本身的困境——立法关乎民间权益，而立法权的回归民间，或许将成为一个合乎逻辑的解决路径。