中国医疗保障改革与发展战略（3）

三、三步走战略：从多元医疗保障到统一的国民健康保险

从现在到本世纪中叶，迈向全国统一的国民健康保险之路可以分为三个阶段，采取三步走战略。其中：第一阶段可以现届政府任期为期，即在2012年前实现多元医疗保障制度覆盖全民的目标，同时积极引导与推动城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗并轨；第二阶段可以从下一届政府任期开始，到2020年止，以在2020年前建立区域统一的国民医疗保险制度为目标，实现区域范围内的制度整合及待遇公平；第三阶段是从2021年到新中国成立一百周年前，建成全国统一的国民健康保险制度，让全体国民公平地享有充分的医疗保障。其发展步骤如图1所示。 

（一）第一步（2008—2012年）：建设覆盖全民的多元化医疗保障体系

第一步以现届政府任期为期，这一阶段应该扩大现行制度的覆盖面，尽可能推进城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗的并轨，实现人人享有不同程度的疾病医疗保障，同时完善监督管理与实施机制，从根本上缓解“看病贵”、“看病难”现象，免除国民的疾病医疗恐惧。这一阶段的中心任务是完善制度体系，扩大覆盖范围，提高城乡居民的医疗保障水平，基本上化解城乡居民“看病贵”的问题，切断贫病之间的链条。具体包括：继续扩大城镇职工基本医疗保险的覆盖面，彻底取消部分机关事业单位的公费医疗，将仍没有参保的机关事业单位的公职人员、中小企业职工和灵活就业人员纳入到城镇职工基本医疗保险的覆盖范围；打破户籍标准的约束，将农村城镇化过程中的农村第二、三产业的劳动者，和第一产业中的农业产业工人纳入职工基本医疗保险制度，最终建立面向城乡从业人员的统一的职工基本医疗保险制度。

同时，积极推动各地整合城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗为城乡居民基本医疗保险制度。将新型农村合作医疗制度交由统一的医疗社会保险经办机构管理，在同一经办机构管理的条件下，先行推动各地市级统筹区域以城镇职工基本医疗保险的运行管理机制及标准来分别优化城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度，使二者的制度体系结构、管理流程等设计标准相同，实现制度统一、管理统一。然后，分别加大财政投入力度，提高政府补贴水平，提高两个项目的保障程度，并以实现二者最终整合为统一的居民基本医疗保险制度为目标，因地制宜地推动各地市级统筹区域根据实际情况缩小待遇差别，推进制度整合。

根据国家医改计划，从2009到2011年三年间，中央政府与地方政府大体按照4∶6的比例关系，投入公共资源8500亿元来推进医疗保障体系建设与医疗改革，投资重点是首先确保支持五项重点改革：一是建立基本医疗保障体系；二是健全基本医疗卫生服务体系；三是建立基本药物制度；四是健全均等化的基本公共卫生服务体系；五是探索公立医院改革的基本路子。在这笔巨大公共开支中，2/3将用于需方（患者等），1/3用于供方（医院等）。同时考虑将向基层倾斜、向中西部倾斜。因此，国家推出的医改方案，是一个可以满足城乡居民疾病医疗保障预期的方案，医疗保障制度发展战略第一阶段的目标任务应当是可以完成的。

（二）第二步（2013—2020年）：建立区域性统一的国民医疗保险制度

第二步是整合医疗保障的关键时期，这一阶段应该在一定区域范围内实现多元医疗保障制度的全面整合，构建统一的国民医疗保险制度，同时完善医疗服务购买机制，控制医疗费用，实行公立医院与私立医院并行，在公立医院全面推行“管办分离”，提高医疗服务质量，较充分地满足国民的基本医疗保障需求。

这一阶段的中心任务包括：①进一步整合面向不同群体的多元制度安排，在统筹区域范围内建立统一的国民医疗保险制度。即在完成城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗并轨的基础上，通过巩固职工基本医疗保险和居民基本医疗保险统一的费用支付和服务购买机制，以及运行和管理体制，不断缩小二者在费率和待遇支付水平上的差异，最终建立区域性的统一国民医疗保险制度。②提高医疗保障水平，降低个人费用自付比例，真正解除国民医疗后顾之忧。继续加大财政投入力度，提高制度运行效率，提供较高水平的医疗保障，同时提高医疗服务的质量。

（三）第三步（2021—2049年）：建立公平、普惠的国民健康保险制度

第三步是在全国范围内统一制度安排，实现医疗保障的社会公平，满足国民多样化的基本医疗服务保障需求。这一时期制度建设的目标是推动区域性的国民医疗保险制度向全国统一的国民健康保险制度发展，不断提高保障程度，增加保障项目的多样性，切实提高国民的健康水平，建立公平、普惠的国民健康保险制度。这一时期的战略任务，是强化公共卫生服务的均等化，重视预防与保健服务的提供，通过完善医疗服务购买和费用支付的激励机制等措施，引导医疗保险制度向健康保障制度转变，积极应对人口老龄化对医疗保险制度的挑战。

这一阶段医疗保障制度建设的重点有：①实现医疗保险制度向健康保险制度转变，区域性统一制度安排向全国性统一制度安排发展。②确立中央政府与地方政府的责任分担机制。③进一步完善医疗费用支付与医疗服务购买机制，并进一步整合健康保险制度与相关制度安排。