廉政办：精兵简政之外要有新“指导原则”（2）

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香港廉政公署是怎样反腐的

一、廉政公署基本架构

廉政公署于1974年成立，一直以来透过执法、预防及教育“三管齐下”的策略打击贪污，在香港政府及广大市民的支持下，令香港蜕变为全球最廉洁的地方之一。

廉政公署现雇有职员约一千二百多人，差不多全部以合约形式受聘，其中逾半数职员已在廉政公署服务超过十年。

廉政公署自成立之始便制定了一套整体策略，透过三个部门“三管齐下”，打击贪污。

“执行处”，接受市民举报贪污和调查怀疑贪污的罪行;

“防止贪污处”，审视各政府部门及公共机构的工作常规及程序，以减少可能出现贪污的情况。另外，该处亦应私营机构的要求，提供防贪顾问服务;

“社区关系处”，教导市民认识贪污的祸害，并争取市民积极支持反贪工作。

三个部门的工作相辅相成，以求达致最高成效。而署内的行政工作则由“行政总部”负责。

二、廉政公署的监察与制衡

法例赋予廉署广泛的调查权力，故需设有完备的监察与制衡机制，防止权力被滥用。该机制主要包括:

行政长官/行政会议：廉政公署直接向行政长官负责。廉政专员亦定期向行政会议汇报。

立法会监督：立法会有权赋予或撤销廉政公署的权力，并要求廉政专员出席立法会会议，解答有关廉政公署的政策及经费的问题。

独立检控权：调查后检控与否属于律政司司长的权力。调查和检控权分立，可以确保不会单以廉政公署的判断而作检控决定，防止滥权。

司法监督：司法独立可确保廉政公署不会越轨。在司法监督下，廉政公署行使某些权力前，必须事先获得法庭的准许。同时，廉政公署会谨慎研究法官就调查工作所提出的意见或批评，并检讨执法程序，确保权力不被滥用。

传媒：透过传媒监察，不断加强廉政公署对公众的问责性。

咨询委员会：行政长官委任社会贤达，组成四个咨询委员会(“贪污问题咨询委员会”、“审查贪污举报咨询委员会”、“防止贪污咨询委员会”、“社区关系市民咨询委员会”)，监察廉政公署各方面的工作。这些委员会都是由非官方的委员出任主席。

廉政公署事宜投诉委员会：委员会独立运作，监察及覆检所有涉及廉署及廉署人员的非刑事投诉。委员会成员由行政长官委任，委员包括立法会议员和社会贤达。

内部监察：廉政公署要求职员恪守最高的诚信水平。廉署自成立以来已设有一个内部调查及监察单位，名为“L组”。廉政公署人员如被指称涉及贪污或相关的刑事罪行，“L组”会进行调查。

据香港廉政公署官网

“廉政办”能否实现反腐倡廉建设由多个职能部门“协作反腐”，向整合力量“整体防治”转变的有益尝试，尚有待观望。

■ 记者观察

“廉政办公室”是个什么机构

廉政办公室的法律身份面对两个“选择”：如果廉政办公室是一个独立的公法人，那就必须厘清党政界限，纪委对于这个机构可以领导，但不能直接参与;如果廉政办公室是类似“领导小组”性质的统筹机构，不具有独立的法人资格，那就必须明确其参与单位的身份和参与方式，确保权力运行有人监督，出现问题有人担责。

日前，珠海横琴新区成立“横琴新区廉政办公室”，这个办公室整合纪委、监察、检察、审计等部门，是全国第一个整体防治腐败的机构，甚至被称为内地版的“廉政公署”。

这个办公室的设立被寄予厚望，很多人期待这一机制的创新能打开中国反腐的新局面。但也有人担心，这个机构如何区分党政职能?如何处理与其他国家机关的关系?以及，这样一个强力部门谁来监督?

这些问题将直接关系到能否实现设置这个机构的初衷。厘清这些问题，首先要知道“廉政办公室”是个什么机构。

《南方日报》报道称：“廉政办公室将接受珠海市纪委、横琴新区党委的领导”。但是这个表述没有透露该办公室的行政主管是谁。

根据制度设计，廉政办下设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，成为珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构，接受这些部门的对口业务指导。

由此看来，廉政办并非纯粹的党的办事机构，因为它不仅承担着监察、审计等政府职能，还肩负着检察院的部分业务职能。

对廉政办的疑问还在于，横琴新区是否还要另设审计、检察等部门。

对于横琴今后将不再设置审计等部门的说法，有人提出，这涉嫌违法。因为我国宪法、审计法都规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。在检察院的设置上，媒体报道则截然相反，《南方日报》报道称，横琴将不设检察院，但《人民日报》微博称，检察院将会保留。

设不设审计部门和检察机关，其实在很大程度上取决于横琴新区的性质。

2009年，国务院批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，“比特区还特区”。

横琴新区实行的是“管理委员会”的管理体制。横琴新区管理委员会是横琴新区的行政管理机关，成立于2009年，规格为副厅级。在隶属关系上，横琴新区管委会是广东省政府派出机构，委托珠海市政府管理。

这意味着，横琴新区并不是独立的行政区划，也不是一级政权。它不需要按照地方组织法、法院组织法、检察院组织法的要求，完整地设置人大、政协以及一府两院的建制。相应的社会管理职能，由派出它的一级政权承担即可。

按照检察院组织法的规定，因为不是一级政权，如果在横琴设置检察院、法院的办事机构，只能设置派出机构。而这样的机构，只能由省一级和县一级检察院在同级人大常委会批准后派出。也就是说，作为正厅级的珠海市，无权在横琴设置检察院作为派出机构。如果要设置检察院，只能由广东省检察院派出。

值得注意的是，今年4月，珠海检察院相关负责人曾表示，根据当时的规划和设想，珠海市检察院将按照区级检察院的标准来制定横琴检察院的架构和编制，其级别要比珠海市其他区级检察院高一级，为正处级单位。但是至今，并无下文。

廉政办公室的法律身份面对两个“选择”：如果廉政办公室是一个独立的公法人，那就必须厘清党政界限，纪委对于这个机构可以领导，但不宜直接参与;如果廉政办公室是类似“领导小组”性质的统筹机构，不具有独立的法人资格，那就必须明确其参与单位的身份和参与方式，确保权力运行有人监督，出现问题有人担责。

需要注意的是，近年来随着各地开发区建设浪潮席卷，有的经济开发区在没有成为政权建制之时，也设立一府两院。在某些开发区，法院、检察院成为设在开发区管理委员会下面的机构，这是对司法权和行政权的严重混淆。

横琴新区作为特区中的特区，创新社会管理机制，为更大范围内的改革积累经验，这应该鼓励。但我们也期待横琴能在探索的同时，尽可能释放信息，消除外界的疑虑。而且，改革有一个底线必须坚持，就是宪法和法律的规定应该得到尊重和执行。