廉政办:精兵简政之外要有新“指导原则”

廉政办:精兵简政之外要有新“指导原则”

林喆,中央党校政法教研部教授、博士生导师。主要研究方向:法哲学、法理学和法史学。知名反腐专家。

据《人民日报》报道,国内首个惩防腐败专门机构“廉政办公室”近日在珠海横琴新区挂牌。“廉政办”整合了相关机构反腐职能,集纪检、监察、检察、审计四大职能于一身。一些反腐专家、学者认为,此举系反腐标杆性事件,对反腐成效的提升具有现实意义。

公众对“廉政办”充满期待的同时也有疑问,这样的机构整合,到底能否提升反腐效率。那么,“廉政办”设立的意义何在,会不会对反腐制度建设形成推动作用?对此,《新京报》专访了反腐研究专家、中央党校政法教研部林喆教授。

精简反腐机构是未来的发展方向

把几个机构的职责集合在一起,有利于统一指挥,说白了就是精兵简政。精简反腐机构应该会成为未来的一个发展方向。

新京报:广东省纪委有关负责人认为,设立横琴廉政办有两个重要意义,一是“体制机制的突破”,二是“惩治预防腐败思路的创新”,这两点您是否认同,怎么评价?

林喆:横琴“廉政办”最大的“创新”在于,把相似的功能都汇合在一起,放在一个办公室,把这几个机构的职责集合在一起,有利于统一指挥,说白了就是精兵简政。

现在反腐有好几个机构,比如,纪委是主要的负责部门,监察部门这两年主要是反不正之风,预防腐败局主要是研究腐败以及反腐败的一些规律性问题,然后制定政策。反贪局主要针对科处级以上干部的贪腐行为;此外还有检察院等。不同的部门的确是有些分工,但实际上主要的功能是一样的,就是反腐败。

实际上,我去很多地方讲课,发现都是一个大楼几块牌子并列,审计局、监察局、纪律检查委员会等都在一起。上海、南京都是这样,已经算是“合署办公”了。这样的话,比较能够针对腐败的特点协调行动,为了一个案件,几个部门重复地去调查,费时又费工。

所以,这是一个比较好的尝试,既然都是为了反腐,要那么多办公室、那么多机构干什么呢,合在一起挺好。

新京报:相比以往的“分散”监督,“廉政办”在监督权限上有没有得到进一步提升?

林喆:现在还不知道他们的权力是有所扩大,还是就原来那些权力。我倒认为如果权力扩大了,反而不行,需要的只是集中一些。反腐从制度层面来说,并不缺权力,需要考虑的是怎么发挥好。纪检监察几个机构原来负责的内容是相似的,现在合到一起再分给下面四个部门,这实际上是精兵简政、提高效率的一个做法。

新京报:作为试点,您觉得有无推广的可能,或者说,需要达成怎样的效果,才有可能进一步推广?

林喆:目前来看,不一定适合全国所有地区,横琴这个特区本身比较小,权力的功能比较能够集中,在这个地方先尝试是可以的。当然,这要看他们的实践,实践没有出来,说什么都是不科学的。实践的结果是更利于办事儿,更利于达到反腐败目的、廉政建设目的,还是变得很难操作。看他们具体的经验如何,如果好的话,当然应该推广。不管怎样,精简反腐机构应该会成为未来的一个发展方向。

反腐效率能否提高只能看尝试结果

现在纪检、监察、预防腐败局、反贪局等,确实存在一些功能重复、效率不高的问题。整合以后可能在预防和惩治各环节都会提高效率,当然,具体还要看实践的结果。

新京报:“一把手”监督一直是反腐面临的大问题,近年来“蚁贪”也成了新现象,廉政办对这些层面的监督作用,您预计会有所强化吗?

林喆:近年的腐败确实有些新迹象。我总结,一是腐败在一些地方制度化,我今年写过一篇文章,《腐败的制度化与制度性腐败》,是说一些政策制定者把自己的利益制定在政策中,制度执行的结果就是政策制定者的利益最大化。

比如,这几年开始的,一些高校给教授评级,明文规定只有某一级别的干部才能评定二级、三级岗,甚至将“组织科研”这一管理者的职责作为评定条件。结果当然都是高校领导首先获利,尽管这些领导的学术成果要比教授们少得多。

还有种情况是“组织腐败”。还以高校为例,一些学校把自己的教室出租,让社会上的一些中介机构到学校搞活动、招生。我去北京以及外地一些著名高校讲课,经常遇到这种情况。这个恐怕不是个人能决定的问题,而是腐败“组织化”的新特点。

无论是“制度化”还是“组织化”,这都说明腐败问题变得越来越复杂。而反腐机构合并,更有利于联合作战、互通有无。如果能够把几大相似的功能整合好,今后在应对这些复杂的腐败现象,可能会更有效率一些。

新京报:您以前也说过,“发现不了问题的制度一定有严重缺陷”,审计等部门的纳入,在“发现问题”这一环节,今后是不是会更有效率?

林喆:更便于互相沟通,更容易发现问题。这个方向很好,我们现在纪检、监察、预防腐败局、反贪局等,确实存在一些功能重复、效率不高的问题。整合以后可能在预防和惩治各环节都会提高效率,当然,具体还要看实践的结果。

新京报:但也有人担心,审计原来归行政一把手直接负责,现在归纪委领导,优势会否削弱?

林喆:审计在反腐败的过程中,确实有很重要的作用,特别在预防和惩治的时候。至于在横琴“廉政办”审计优势如何,现在还很难说。但就从反腐的角度看,是应该合并的,审查贪官的时候,审计肯定要跟上。目前审计和纪委、监察等部门的功能有些不同,现在合到一起以后,会更有利于调查一些比较大的案件,也有利于一些政策的制定和落实。

当然,现在外界了解的信息有限,我也没有深入研究他们的制度。但我觉得这是一种尝试,根据尝试的结果,咱们再来评价它的优劣。

精兵简政之外要有新“指导原则”

如果只是机构合并,指导原则和反腐思路还和以前一样,那突破的空间可能有限。如果有“道德典”和“惩治条例”作为新的“指导原则”,反腐可能就更加“有章可循”。

新京报:“廉政办”直接对市纪委负责,机构本身看起来更加独立。不过,和上面对接的还是纪检、监察、审计、检察等部门。在具体工作时,会不会是“换汤不换药”呢?

林喆:“廉政办”内部也应该有不同的科室划分,工作内容各有侧重,可以分别和上面对接。至于会不会“换汤不换药”,可能关键不在于对接,还要看整合的情况。

新京报:珠海市市委书记称:“此举意在借鉴港澳地区反腐经验,建立反腐倡廉示范区”。和港澳的反腐机构比较,比如香港廉政公署,这个办公室有哪些异同呢?

林喆:区别还是很大的。最大的不同,廉政公署是对总督负责的,我们是对执政党负责。具体说的话,廉政公署是可以直接管个案的,包括把贪腐人员绳之以法,而之前纪委等部门面对贪腐人员采取措施,比如“双规”之后,最后还是要移交司法部门。现在的“廉政办”,集合监察、检察、审计等各种功能的话,也就可以对个案进行处理,这是借鉴的一个方面。总体来说,这是一个更有“中国特色的反腐机构”。

新京报:这样的一个机构,除了前面您提到的精兵简政、提高效率之外,您觉得还有什么“突破”空间吗?

林喆:我以前一直建议制定出台《反腐败法》,最近我也在修改自己的理论。为什么《反腐败法》这么多年都出不来?很重要的原因是,“党管干部”是我们的组织原则,干部出了问题首先是由党来管,那么第一步就是“双规”,在“双规”中发现问题,就移送司法机关。我们多少年一直按照这条路走,所以我们的廉政建设中,主要还是靠党规在起作用。而“反腐败法”的执法主体只可能是“两院”,这显然与我们目前以纪委为核心的反腐的权力体系不相符合。

所以,今年我就提出两个建议,一建议尽快出台“国家公职人员行为道德典”,可以把这些年来重要的七部党规合编成册,美国就有这样的。另一个尽快出台一部“国家公职人员腐败行为惩治条例”,这是一部法规,把这些年来《刑法》和“两院”在反腐方面的法规和司法解释汇集成条例。这样一来既有法规,又有“道德典”,就能够与国际通行惯例接轨,比如像美国,在反腐方面既有道德典籍,又有法律惩治规定。

回到“廉政办”来说,如果只是机构合并,指导原则和反腐思路还和以前一样,那突破的空间可能有限。如果有“道德典”和“惩治条例”作为新的“指导原则”,反腐可能就更加“有章可循”,当然,这就不是一个横琴可以做到的,需要在更高层面进行反腐败体系的构建。

□新京报时事访谈员 王华

责任编辑:单梦竹校对:总编室最后修改:
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