美国全球恐怖黑名单：入选名单有三大条件

9月7日，美国政府将巴基斯坦的“哈卡尼网络”定为恐怖组织，而在这之前，美国从“恐怖组织名单”中删除了尼共（毛派）。由于美国的“恐怖组织名单”影响巨大，是美国反恐及对外政策的重要工具，在一定程度上又称得上全球恐怖主义的晴雨表，因此这些变动引人关注。

“恐怖组织名单”不只一个

美国“恐怖组织名单”只是一个泛称，因为美国有多份“恐怖组织名单”，经常被提及的《外国恐怖组织名单》（简称FTOs）只是其中一个，但常常被错误地等同于美国“恐怖组织名单”。

除了《外国恐怖组织名单》，美国国务院还根据“爱国者法案”制定有《被禁恐怖组织名单》（简称TEL），以及根据1979年通过的《出口管理法》的有关规定制定的《支持恐怖主义的国家名单》。

除了以上3份名单外，美国还制定有《特别认定的国际恐怖分子名单》，其中列出了特定的恐怖组织以及支持这些恐怖组织的个人与实体。按照惯例，美国还在发布的年度《各国反恐形势报告》中公布恐怖组织名单。

我们所说的美国“恐怖组织名单”，通常是指前两份名单的综合。截至目前，《外国恐怖组织名单》共列有52个恐怖组织，《被禁恐怖组织名单》共列有58个恐怖组织（包括“东突厥斯坦伊斯兰运动”）。

这两份名单的主要区别在于，前者主要强调了“对美国的威胁”，也即被认为对美国构成威胁的恐怖组织会被列入该名单。而后者则主要强调了“对恐怖主义的定义”，也即被认为符合美国恐怖主义定义的组织会被列入该名单。

此外，这两份名单的制定依据不同，制裁效果也有较大差别，前者所受制裁的范围与力度大于后者，后者主要受到金融方面的制裁。目前世界上许多国家都公布了自己的恐怖组织名单，其中西方国家的名单与《外国恐怖组织名单》重合颇多，而《被禁恐怖组织名单》则没有这样大的影响力。

而最新被美国政府定为恐怖组织的“哈卡尼网络”是被列入了《外国恐怖组织名单》，尼共（毛派）则是从《被禁恐怖组织名单》中被删除的。

“入选”名单有“三大条件”

圣战者运动、泰米尔猛虎组织、利比亚战斗组织、巴勒斯坦解放阵线、“基地”组织、真爱尔兰共和军和“哈卡尼网络”……纵观这些被美国列入《外国恐怖组织名单》的恐怖组织，可谓具有比较广泛的代表性。

在规模与影响上，既包括老牌的巨无霸“基地”组织，也囊括了一些鲜为人知的组织，如拉什卡—塔伊巴组织。在地域上，这些恐怖组织涵盖了欧、亚、非大陆，尤其集中在中东、中南亚等地区，这也与当前恐怖主义的活跃地区基本一致。在意识形态上，这些恐怖组织中，既有极左的，也有极右的，很多带有宗教极端主义色彩，还有以分裂国家为目的的。在袭击对象上，这些恐怖组织的主要袭击目标大都是美国及其盟友，但也有以美国的“对手”甚至被美国列为支持恐怖主义的国家为袭击对象的，如伊朗的人民圣战者组织。

《外国恐怖组织名单》由美国国务院反恐事务局根据美国《反恐怖主义及有效死刑法》（1996年）和美国《移民与国籍法》（修正案）第219条制定，每两年更新一次，增加或删除某些组织。《反恐怖主义及有效死刑法》赋予国务卿两年一次指认恐怖组织的权力，国务卿还可以随时向恐怖组织名单中增加内容。

确定外国恐怖组织有三个必要条件：一、必须是外国组织。二、该组织从事了美国法律（即美国《移民与国籍法》、《反恐怖主义及有效死刑法》、《外交关系授权法》等的相关条款）所认定的恐怖主义活动，或具有从事恐怖活动或恐怖主义的能力和意图。三、该组织的恐怖活动或恐怖主义必须威胁到美国公民的安全和美国国家安全（国防防务、对外关系或经济利益）。

被列入名单面临何种后果

被列入名单的外国恐怖组织将面临以下三种后果：美国法院可以起诉任何有意提供“物质支持或资源”的恐怖组织成员，这些支持或资源包括提供金融援助、住所、培训、专家咨询或协助、安全藏身处、伪造文件或假身份证、通讯设备、武器或交通工具。

已被认定的外国恐怖组织的任何代表或成员不得入境美国，如果已进入美国，可被驱逐出境。

任何金融机构一旦发现拥有外国恐怖组织或其代理人的账户，必须冻结有关账户并立即向美国财政部外国资产管制办公室汇报这项行动。

除了美国的制裁外，被列入《外国恐怖组织名单》的组织也会受到国际社会的广泛制裁与压力，国际社会尤其是美国的盟友基本上都能从各个方面配合美国的打击，包括逮捕组织成员，摧毁组织窝点或基地，冻结财产，并将国内任何个人、实体对该组织的支持与援助视为非法，这大大加强了美国打击恐怖主义的力度，也是这份名单至关重要的原因。

体现美国反恐的双重标准

制定恐怖组织名单是打击恐怖主义的一项重要举措，各个国家纷纷制定恐怖组织名单，也都是为了服务于自身的反恐工作，美国自然也不例外。

但美国除了将“恐怖组织名单”作为反恐工具外，还将其作为对外政策的重要工具。此次对“哈卡尼网络”、尼共（毛派）所采取的措施再次印证了这一点。

此外，美国“恐怖组织名单”虽然具有一定的代表性，却也体现出了美国在反恐问题上一贯的双重标准，被用来区别对待盟友与非盟友国家。

在将“哈卡尼网络”列为恐怖组织之前，尽管美国国会一直要求将“哈卡尼网络”认定为恐怖组织，但奥巴马政府曾试图与其谈判，希拉里在2011年10月21日访问巴基斯坦时就透露，美国当年夏天在巴三军情报局的协调下，与“哈卡尼网络”进行过接触。希拉里曾表示“打击与谈判同时进行并不矛盾”。

在谈判失败后，美国才将“哈卡尼网络”列为恐怖组织。

将执政的尼共（毛派）从《被禁恐怖组织名单》中删除，则被视为是美国准备改善与尼泊尔关系，拉拢尼泊尔制衡中国的重要举措。

需要指出的是，“东突”恐怖组织制造了众多恐怖袭击活动，但只有其中的“东突厥斯坦伊斯兰运动”（简称“东伊运”）被美国列入了《被禁恐怖组织名单》，而且从未被列入《外国恐怖组织名单》，只是在2006年被列为“受关注的组织”。美国对伊朗的恐怖组织人民圣战者同样持暧昧态度，还曾与其达成和解，虽然目前仍将其视为恐怖组织，但可能随时将其删除，用来作为对付伊朗的砝码。

区别对待不同组织及不同国家，使得“恐怖组织名单”成为了美国反恐及对外政策的重要工具，这样做虽发挥了一定的积极作用，但负面作用和隐患却也很大。如美国将“哈卡尼网络”列为恐怖组织，是为了对巴基斯坦实施越境打击提供“法律”依据，并进一步逼迫巴基斯坦加大反恐力度，但这样做却很可能导致巴基斯坦境内反美势力的反弹，使美巴关系进一步恶化。而对如阿富汗古勒卜丁伊斯兰党等恐怖组织的纵容与利用，短期内虽然可能有利于美国的对外政策，但长期下去可能会养虎为患，美国在冷战时期支持本·拉丹而最终引火烧身的恶果可能会重现。

（作者系兰州大学中亚研究所所长助理，反恐问题专家）