黄冬如:提高政府采购新认识

黄冬如:提高政府采购新认识

社会主义市场经济是公共市场与自由市场的结合体。公共市场包括公共收入市场和公共支出市场。政府采购是公共支出市场的重要组成部分。换个角度来看,“政务管理、经济调节与市场监 管、社会管理与公共服务” 是政府的基本职能。而政府实现自身政务管理和为社会提供产品和服务主要通过采购制度实现,也就是说,由所有采购主体部门来承担这些重要职责。

也可以说,公共服务型政府的公共管理职能包括公共人事管理、公共职能管理和公共采购管理以及三者相互之间衍生的管理行为。中国正在进行的干部人事制度改革、行政审批制度改革和政 府采购制度改革都是为了促进公共治理型和服务型这一公共管理本质行为实现而开展的制度创新活动。在这些创新活动中,“以人为本”的干部人事制度改革是核心,行政审批和职能优化管 理制度创新是“软刀子”改革,破解“既得利益和权贵思想”的公共采购管理制度创新是“硬刀子”改革,公共采购管理制度创新是其中的重点和难点。

改革开放、社会主义市场经济体制等革命性的思想解放和制度创新,既对人们的传统财政分配和采购观念产生了剧烈的冲击,也催生了与时代的发展进步相适应的政府采购观念和政府采购规 范。不断变革的政府采购,与中国经济发展形成了良性互动的作用与反作用关系。特别是法制化建设十年来,政府采购体系逐步完善,政府采购的重要性和影响力也越来越强。

现实认识

然而,我们在推进政府采购制度改革过程中,存在两方面的认识不足,导致不能客观地看待政府采购改革成果和存在的现象。

第一,对取得成绩的艰难性认识不足。“《政府采购法》颁布10年来取得了辉煌成就。”我们应该深刻地认识到,这些成绩是在改革的艰难性、机构不稳定性、人员不专业性、社会欠认识力 以及国际压力等等特别复杂的环境下取得的,更加应该褒扬。政府采购涉及利益的深刻调整,纵然有中央纪委的直接推动,但改革的力度、方法在一些地方仍然受到不同程度的抵制和拖延, 使改革效果打折扣;在“管采分离”的体制框架下,政府采购管理部门在财政系统内部相对弱位,管采协调性仍然不足,集中机构也出现业务萎缩、职责弱化或者被撤销被合并的危险;改革 初期往往是由分流人员、机关事务人员和社会人员开展具体采购工作,探路式发展与政府采购专业性政策性相碰撞,使采购工作踽踽独行;社会对政府采购关注度高,期望值大,但在发展过 程中受到“天价事件”“豪华采购”等影响,社会环境氛围较差,影响其正面积极形象和良性发展;作为国际惯例,发达国家往往利用其成熟的政府采购制度向中国施加影响,要求扩大政府 采购范围和改革政府采购制度,早日加入GPA,国际压力日益增大;政府采购改革是往“既得利益官员身上插刀子”, 是私利向公利的转变,是遏制腐败的利器,制度较劲必然具有长期性、 复杂性和顽固性特点。

第二,对破解问题的复杂性认识不足。推进公共市场经济体系改革、公共服务型政府建立和公共财政制度改革与创新的工作进程中,内部执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境 考验是长期的、复杂的、严峻的,这些考验,也必然会在政府采购领域表现出来。分析开来,我们要破解政府采购面临的几个关键性问题:

首先是法律的认识。良法对经济社会发展起积极或推进作用;恶法却阻碍和抑制经济社会的发展。法律本身由于利益瓜分的原因导致先天不足和相对滞后性给政府采购带上桎梏的阴影。招标 投标与政府采购的“法律打架”由来已久,不解决法律问题,是无法从根本上解决两者的交叉和冲突的。法律的滞后给现实工作带来很大影响。当在进行某项符合社会发展方向和公共利益, 有利于政府采购的改革的时候,有的部门从本身利益的角度,运用所谓的合法性条款,阻碍改革;有的部门从职能的角度,运用相关部门条规,拖延改革。

其次是权力的认识。法律的初衷是通过采购权的分离甚至拆分来实现政府采购的公平和效率。现在看来,对采购权的定性出现问题:一是采购权的核心环节即评审权给了临时机构评审专家小 组。由于专家评委对项目了解不够、评审时间有限、评审重技术轻商务、拘泥程序而忽视实体、综合采购素质不高等原因使核心权力不能充分实施,甚至出现扭曲,影响采购质量效果,产生 争议质疑和投诉;二是集中采购机构没有集中采购权,但要承担集中采购的职责。“低于市场平均价格、效率更高、质量优良和服务良好” 是法律对采购中心的基本要求,但实际中集中采购 机构没有采购决定权,不能完全从采购专业的角度核定采购标的及价格;三是采购人也没有得到采购权。一般而言,通用项目批量采购,由采购中心集中采购;专用项目由采购人履行规范采 购程序进行专业采购。无论集中机构或采购人都应该有最后的采购决定权,但由于制度规制不同使采购项目的实施出现偏差,影响项目的效用。确实需要加强“适当减少专家自由裁量权,回 归采购主体采购权”的认识。

然后是机构的认识。 “管采分离”是具有中国特色的重大制度创新,也是法律规制下的现实产物。当前集中采购机构面临着新的机遇和挑战。首先采购中心受到市场化的招标代理的“侵袭” 。采购中心从本质上被定义为采购代理机构,在“不听话”却能“做好事”的背景下,被权力主管部门以目录制定、性质确定等方式挤压其业务,缩小其范围,采购的准公共性质也被剥夺, 成为政府中相对“另类”的事业部门;另一方面,在招标投标与政府采购二者的问题短期无法解决的情况下,政府采购将进入公共资源平台交易。作为中央统一推进的公共资源交易市场领域 改革,集中采购的地位和作用如何,面临新的挑战。它的前景可能会出现两种情形:采购中心的名称丧失,政府采购项目成为招标代理的平台发展形式,或者强化其集中采购职能,而这种情 况的出现是微乎其微;在不失去集中采购机构的前提下将采购中心作为公共资源交易中心的二级法人。这需要根据政府层级、环境和制度的不同寻求不同的模式。但从长远来看,政府采购的 专业化和独立性仍然是其最终诉求。

最后是发展的认识。正确看待政府采购与招标投标、公共资源交易、公共采购等之间的关系,是关系到政府采购的生存和发展的重大问题。政府采购与招标投标具有历史性、长期性、交叉性 、复杂性和利益性等特点。未来一段时间内,二者将通过公共资源交易市场的互动与融合将产生新的采购模式,即公共采购。公共采购是经济发展的客观产物,不以人的意志为转移。它是涵 盖招标投标与政府采购主要性质特征的,具有中国化、信息化和国际化的现代公共性新型采购模式。招标投标制度阶段可以称之为公共采购萌芽阶段。招投标制度与政府采购制度并存的阶段 可以称之为公共采购初级阶段。而现在正是公共采购发展阶段,也就是公共采购理论与实践并行的阶段。几者相互发展,各不冲突,都是公共采购的组成部分,为采购的最终公共利益性而服 务。

从数字上来看可以更加直白地发现,社会各方面对政府采购的普遍认识还处于一个相对低层次水平。官方数据显示,2011年,全国政府采购总额达到11332亿元,只占财政支出比重11%,占国 内生产总值不到2%。远低于国际惯例水平(一国政府采购总额占财政支出70%以上,占本国GDP10%-20%以上)。中国目前仍是政府主导的市场经济国家,政府支出比重更大,若再以公共采购而 论,则这一差距更令人悲观。

产生这样的原因除了政府采购在中国发展的时间不长,工程招标采购未纳入总数核算等因素外,各方面对政府采购的观念认识也是重要影响。这种认识水平与社会期望值、政府采购职业化建 设、政府采购体制制度机制完善特别是政府采购传播手段等有很大关系。这需要深刻分析它的背景、问题和原因,不断提升政府采购思想认识。

认识与发展

可喜的是,经过纪委、财政等部门推进的政府采购制度改革已经走过十年的法制化进程,发挥了制度本身应有作用,如提升资金效益、增强行政透明度、预防腐败、促进政策功能及决策水平 等,并逐步赢得了社会的认可和肯定,制度生命力特征强劲显现。

政府采购是社会经济政策中极具表现力和穿透力的一种技术或手段,它能在西方国家盛行几百年就是明证。在中国,它将承载巨大使命和价值,潜力无限。仅就其定义我们就可以提高其再认 识,开拓挖掘其潜能。如从主体而言,凡具有采购权的公共部门均是公共采购范围,而不仅仅是集中采购或部门采购;就资金方式而言,只要其初始源是财政性资金甚至公共资金,不管其是 拨款、补贴还是转移支付,也不管其是否属于未来支付如BT或BOT形式,都应该以采购的形式予以规范和管理;就其方式而言,购买服务、服务外包、能源合同清单、竞争性分配等都可以归类 到公共采购,统一其形式和手段。简单来说,就是总结各种财政支出手段,逐步向采购支出形式归集,形成统一、透明、规范、有效的,确立“预算为虚、采购为实、支付为本、管理为体” 的新型公共财政支出制度体系。

提高认识是破解政府采购现实命题的基本前提。认识政府采购,有利于改革政府采购,有利于发展政府采购,有利于更多人和群体关注和投身于这项工作。这也是政府采购能力提升和塑造的 过程。提高认识最重要的途径就是将政府采购制度发展上升到战略高度进行规划,推进其顶层、中层、基层的立体式设计体系。而目前最紧迫的需要就是《政府采购法实施条例》的出台和政 府采购职业化进程的推进。

如果各级党委政府能将政府采购工作上升到象抓经济发展一样的高度予以重视和实施,那不难预见政府采购的美好未来。恰如转型期的经济社会一样,政府采购也面临这一难题。因为,有些 问题政府不得不面对:提升政府采购实际上很难协调现实中出现的招标投标、公共资源交易、综合行政服务等理论上还未完全分界清的问题;提升政府采购实际上是向权贵和既得利益开刀, 是政府的自我革命,其勇气和智慧来自哪里,有多少官员内心深处具有强烈的使命感和责任心?提升政府采购需要理论与实践相统一。如何解决采购规范和政绩效率的交叉问题,如何解决现 实中理论研究不系统、专业化程度不高、教育培训体系不完善等问题呢。发展是解决这些问题的有效办法之一,但只有认识提高了,我们才能不断发展;只有不断发展,才能提升我们的认识 水平。在发展中提升,在认识中发展,它是互动的渐进过程。

责任编辑:郑瑜校对:总编室最后修改:
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