刘军民：英国政府采购对中国的启示（2）

英国政府采购的政策功能   　　

英国十分注重发挥政府采购的政策功能，通常政府采购通过扮演领先用户的角色来创造一个新的市场需求并推动创新，如促进环境友好型建筑技术的发展，通过公务车采购来支持节能环保汽车的发展。在这些方面，政府采购能够有效影响到企业资本投资决策、技术创新以及人力资源培训等。在当前欧洲债务危机缠身、经济持续低迷的情况下，卡梅伦政府非常关注如何通过公共采购手段来促进经济的复苏与增长。比如致力于消除中小型企业发展中面临的一些障碍，帮助中小型企业获得政府采购合同。通过采购来促进企业的研发活动，激励创新。同时，致力于进一步精简和优化采购的流程，以便政府、供应商都能进一步缩减成本。   　　

（一）支持中小企业发展   　　

英国十分注重鼓励中小企业参与到政府采购市场中，这不仅是基于公平的考虑，更是基于可持续发展来考虑。目前，英国有480多万家中小企业，占企业总数的99.9％，其提供的就业岗位占私营企业就业岗位数的60％，营业额占52％，但长期以来，英国中小企业直接获得的政府采购合同所占比例仅约为6.5％。为有效改变这一情况，中央政府设定了一个战略目标，即希望把中央层面25％的采购合同授予给中小企业。为此，英国政府近年来采取了一系列举措，以消除中小企业进入政府采购市场的壁垒。   　　

1．精简招标采购流程方便中小企业参与   　　

英国政府近年来积极采取简化投标资格预审程序、在网上统一发布政府采购信息等措施增强政府采购透明度，并通过“小企业研究计划（SBRI）”支持中小企业来获得公共采购合同。   　　2011年，英国内阁办公室就中小企业参与政府采购活动发布首份调查报告，报告揭示了英国政府采购在电子采购、程序等方面存在的问题。在报告公布的23起案例中，有不少中小企业抱怨参与政府采购需准备繁冗的资格审查文件。之前，采购人会在遵循法规的情况下，进行一项资格预审问卷调查，他们可以把这个资格预审的问卷发给供应商，如果供应商想参加投标，需要把这个问卷填写完，再反馈给采购方。但是现在中央政府认为这样的一种问卷已不是必要的，因为对于中小企业来说，完成这种问卷是一个不小的负担，同时还要去与中央政府不同的部门接触，可能也是非常麻烦的一件事情。政府于是决定停止了这种问卷的使用，免除资格预审程序，以减轻中小企业繁冗的项目文件准备负担。   　　

截至2011年底，在英国17个中央政府部门中，已有14个部门取消了10万英镑以下政府采购项目的资格预审程序。2012年，所有中央政府部门都将取消该程序。英国内阁办公室表示，将会继续调查报告中涉及的问题，此后每三个月发布一次对相关情况的反馈。未来改革的方向是要进一步减少这种层层关卡的官僚主义，尽可能减少投标方的成本和负担。   　　

此外，英国政府2011年还通过网络向中小企业提供了名为“赢得合同”的免费培训课程，引导中小企业获得政府采购合同。   　　

2．通过拆分采购合同使中小企业获益   　　

在政府采购中，往往大型公司比较容易竞得合同。在英国，为了确保中小企业的参与，政府可以要求中标企业对当地的中小企业进行分包（Sub-contract），以使政府采购与当地供应链发展相兼容。合同拆分就是把一些采购价值大的大宗合同，比如大型的基础设施建设工程合同，拆分成小份额的合同。   　　

在英国曼切斯特地区，研究发现，通过合同分包方式，每一个英镑的政府采购花费，约有43％的金额会通过产业链、供应链传导最终落到当地的中小供应商上。小型公司可以存在于大型公司的供应链中，大型公司也可以投资到小型公司。   　　

举例来说，英国举办2012年伦敦奥运会需要采购的项目涵盖广泛，从基础设施建设、建筑工程、制造到创意产业、一般商品等，采购金额将达到93亿英镑。英国政府强调，不仅实力雄厚的大公司有机会，也要保障中小企业同样有机会。根据英国CompeteFor网站资讯显示，将有7000个与伦敦奥运会有关的直接合同发布，若加上间接的分包合约，伦敦奥运采购将产生7.5万个商业机会。   　　

3．大力推动电子化采购   　　

采购方式的创新能大大提高政府采购的效率。事实上，一些创新的采购工具已经在政府部门得到了应用。电子化采购（E-procurement）能够极大的简化采购程序、减少浪费和通过鼓励更为广泛的竞争来提高采购效率、实现更好的采购结果，电子化采购也使得采购过程更为透明，有利于广大中小企业参与进来。通过启用电子化招标采购，供应商可以进行网上竞标，透明、简化、快捷的电子采购方式产生的价格优势，能节省项目投资成本和花费的5％至25％。   　　

在上述措施综合作用下，2011年，英国公共采购花在中小企业这方面的资金已经增加了一倍，达到了13.8％左右，这既包括直接的合同授予，也包括间接地通过供应链合同分包方式获得的业务。中小企业表示他们已经看到情况在向好的方向发展，越来越多的中小企业开始获得政府的一些合同。   　　

（二）激励企业技术创新   　　

政府采购对技术创新的作用主要表现在:一是政府采购为技术创新创造了一个市场，对技术创新起着需求拉动作用，并在全社会技术的发展中发挥引领作用，政府参与在一定程度上弥补了创新产品和技术推广应用初期存在的市场失灵;二是政府采购通过对拟订采购物品的性能规格进行明确要求，或对不确定的创新方案与供应商协商确定，可对技术创新发挥宏观引导作用，政府可以根据国情和国家技术跨越战略选择需重点发展的技术项目；三是政府采购市场可以充当技术创新产品的实验场，对技术创新起着重要的风险分担作用。

然而，创新和效率之间的关系是复杂的。长期以来，人们一直存在着一种偏见，认为与采购传统的或已经被验证成熟的产品和方案相比，采购创新产品要冒更大的风险，而且花费也会更多，认为在节约公共采购支出与采购创新产品之间是存在矛盾的。伦敦交通局表示：“目前对于公共部门来说，还缺乏将公共采购作为创新支持手段的充分激励。公共部门的买家没有充分的激励来采购创新产品。通常情况下，他们的工作重点是节约开支或者说是用更少的花费来提供更多更好的公共服务。创新可以是实现这两个目标的一种有效方式，然而这种关系并非显式的并与短期节约开支的目标存在一定冲突。”曼彻斯特创新研究学院（The Manchester Institute of Innovation Research）支持公共采购来刺激创新的理由是，通过积极采购创新产品和方案从长远来看使政府公共服务提供变得更为有效和高效。他们认为，“目前的紧缩预算可能违背这一原则，因为作为创新产品其初始成本往往高于一个已有的、成熟的产品或服务，然后也可能恰恰因为这一点，就忽视了基于全生命周期成本(长期成本效益)的效率改进。”

英国激励企业技术创新的主要作法包括：   　　

一是实行前商业化采购政策（Pre-commercial Procurement of Innovation，简称PPI）。此种方式是指在商品还尚未进入生产或大规模商业化之前，公共采购部门即与供应商签订远期合约，约定在未来的某个时间按照事先确定的绩效目标和成本条款来供应商品或服务。这种采购方式一般分为三个阶段：第一步是方案探索阶段，在此阶段可能会邀请6家至7家供应商进入；第二阶段是产品定型和试生产阶段（prototyping phase）；第三阶段为应用测试阶段。随着阶段的推进，根据评估情况，供应商的数量可以逐步减少，但在第三阶段，至少应保留两家以上的供应商以保持未来市场的竞争性。很显然，PPI方式中面临的风险会比较高，不仅有来自技术方面（即技术能否成功转化和被应用）的风险，也有来自非技术方面的风险（如成本估测的不确定性风险），解决的方向是建立一种机制尽可能地让采购方和供应商共同分担这种创新风险和收益。   　　

二是实施小型企业创新计划（Small Business Research Initiative，简称SB RI）。该计划通过较大范围地动员企业，让这些企业之间相互竞争，为公共部门的某些具体需求研发提出创新解决方案，通过综合评判，最后从企业的各种设计中择优采购产品和创新解决方案。SBRI使公共部门在产品或技术方案开发的初始阶段就与供应商紧密接洽，通过合作共同确定创新路线和产品开发的总体方向。   　　

对于政府采购部门来说，通过SBRI模式可以广泛地与企业界就具体需求开发出创新性的解决方案，这种方案有利于从整体、长效的角度来降低政府公共服务提供成本，从而更好地实现采购的“物有所值”。同时，在此过程中，通过成效评估、以结果为导向来分阶段地进行采购支付，也有效控制和降低了公共部门在采购创新产品和技术中面临的风险。事实上，政府在采购创新产品、技术和具体解决方案时并非不考虑采购成本，只不过是不局限于即期，而是从全生命周期的角度来对高技术产品的成本和收益进行量化，使决策更加科学，从而能够更好地实现物有所值。   　　

而对于企业来说，SBRI为其提供了一个与政府部门和公共机构接触良好的市场机会，以展示企业的创新技术和设计方案。在最后阶段成功获得采购合同的企业将得到全成本的补偿，企业还可同时保留创新成果的知识产权。SBRI方式对创新项目的早期发展提供了稳定的资金支持，并为打开潜在的市场机会指出了发展路线，这对于中小企业来说尤为有帮助。