刘军民：英国政府采购对中国的启示

英国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。早在1782年，英国就建立了政府采购制度，设立了国家文具公用局（Stationary Office）这一专门机构，以公开招标的形式采购办公用品。经过两个多世纪的发展演变，英国逐步形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。

英国政府采购的原则   　　

英国作为欧盟成员国，其采购量占欧盟政府采购市场约10％。近年来，欧盟政府采购市场每年规模大约为2万多亿欧元，相当于欧盟成员国GDP的17％。欧盟政府采购市场已基本实现了一体化（Single Market），即成员国之间政府采购市场的完全开放和自由化。   　　

20世纪90年代，英国包括货物、工程和服务在内的政府采购规模每年可达1500亿英镑以上，此后保持稳定增长。2010年-2011年度，英国公共部门花费大约2380亿英镑在商品、服务和工程项目的采购上，占公共部门支出总额大约三分之一。在这其中，中央政府的采购开支大约是500亿英镑左右，其次是一些地方政府和公用事业机构的采购开支，如国民保健服务体系（NHS）、教育系统，此外，还包括一些大型区域机构的采购开支。   　　

“物有所值”（Value for money）是英国政府采购所遵循的基本原则和秉持的核心理念。政府采购的资金来自纳税人，因此在使用上必须非常谨慎，要经得起反复的质询与审核。政府要求各部门和公共机构采购商品和服务时都须做到物有所值。“物有所值”既要充分考虑价格因素，又要考虑质量因素，关键是要实现价格和质量的最佳组合，以满足公共需要。“物有所值”不是仅指最低的价格，而是指项目全周期的成本和质量综合起来的最优化安排。比如在货物采购上，大部分办公用品和设备并非一次性投入，还需考虑到后期的使用、维护和维修等成本。   　　因此，英国对每一次采购的成本和收益都进行充分评估，力求使每一英镑的花销都获得最好的结果，而不是仅仅关注采购时的低价格。   　　

2007年英国财政部发布“改革政府采购”报告，对良好的公共采购予以界定，指出好的采购在购买一种符合要求的产品时应该考虑该产品的终身成本（whole-life-cost）以最大程度地实现“物有所值”；好的采购过程应在有限的时间和有限的预算内高效率地完成；好的采购不仅应对社会有利、对纳税人有利，还应该对为政府提供产品和服务的企业有利，从而实现纳税人资金价值的最大化。   　　

2012年6月，一份名为《公共服务（社会价值）》的提案在英国上议院终审一致通过，它要求英国公共部门在履行公共服务合同时，必须考虑如何改善社区的经济、社会与环境福祉。在采购过程中，不能只考虑初始采购价格的高低等因素，还必须考虑社会、经济与环境价值，以公平的价格购买能真正造福于当地社区的公共服务。   　　

英国政府采购的管理体制   　　

（一）健全采购法律法规   　　

英国自1973年加入欧洲经济共同体（现为欧盟）后，其政府采购活动就受到日益增多的各种法律的限制。除了遵守本国法律规定，还须遵守欧盟的各项法规，欧盟关于政府采购的系列指令为英国提供了一个基础性的法制框架。   　　

作为欧盟成员国，在公共采购领域，英国需要遵循WTO《政府采购协定》和欧盟的“公共合同指令”（2004/18/EC）、“公用事业指令”（2004/17/EC）和“救济指令”

（2007/66/EC）。为更好地贯彻执行，在欧盟政府采购指令的基础上，英国制定了本国（不含苏格兰地区）的政府采购法规。   　　

英国政府要求政府部门所有的运行都必须遵循透明性原则。所有的中央政府部门、公共机构、国民卫生保健体系（NHS）以及其他政府性基金组织都应遵守以下要求：   　　

——政府采购合同金额超过规定的采购限额标准的，应当遵守欧盟的有关法令和规则。政府采购的货物、服务或工程在达到一定金额（不含增值税）以上时，需在每个工作日出版的欧盟官方期刊OJEU（Official Journal of the European Union）上发布公告，凡符合规定标准的供应商均可报名参加投标。最终合同授予情况也需要在OJEU上予以公布，未中标企业也将收到书面通知，并可要求提供说明，以便于其今后更好地参与和改进投标。   　　

——中央政府各部门所有的信息通讯技术（ICT）合同都必须通过互联网在线公开。   　　

——金额超过1万英镑的采购招投标文书都必须在一个指定的网站上进行公布，社会各界均可以免费获取这些文书。   　　

——所有中央政府最终授予的采购合同都必须全文向社会公布。合同所有的细节都应在网上发布，任何人都可以获得这些重要的信息，看到合同里面购买了什么以及合同一些具体的条款。   　　

（二）政府采购管理机构与管理体制   　　

1．政府采购协调管理机构   　　

1984年英国政府推行了现代政府采购制度的改革方案，建立了现代政府采购模式。为了提高政府采购的效率和效益，更好地体现政府采购物有所值的基本原则，1999年，英国政府在财政部下设立了政府商务办公室（Office of Government Commerce，简称OGC），由其负责政府采购的国际谈判，将欧盟政府采购指令和WTO下的GPA协议转换为英国法律，制定国内政府采购政策与标准，对政府采购进行指导与监督，以及协助政府采购的各个部门提高采购业务能力。   　　

OGC的主要职责在于负责准入评审、协调政府采购活动，促进高效的政府采购行为、监督采购项目的开展。具体职责包括：制订有关政府采购政策和法规，提供采购信息；通过准入评审对政府采购程序进行监督和控制，促进高效的政府采购行为。准入评审制度建立在现有的技术之上，目的在于最大限度地发挥效益，并且使投入和产出都可以预见；同时指导采购人如何遵守欧盟和世界贸易组织的采购规则，引导采购人如何在法律和政策框架下通过采购来实现社会经济目标。   　　

2000年英国又在OGC下成立了执行机构——采购服务局（Buying Solutions），该局通过提供采购框架协议、电子化采购平台等多种软硬件服务，协助政府部门和其他公共机构更便捷、有效地从供应商处采购50万种以上的产品和服务。OGC在全国五个大区按行业或部门设立了50多个采购机构，为各部门、各地方采购机构开展采购业务提供具体指导和协调。   　　

2010年6月15日之后，OGC机构建制转到了直属于中央政府的内阁办公室（The Cabinet Office），并成为其“效率与改革组”（Efficiency and Reform Group,简称ERG）的一个组成部分。   　　

2．分散化的管理体制   　　

在政府采购管理体制上，英国采取了总体分散化的管理模式。英国中央各部的预算部门和地方政府都拥有自行采购的权力，独立承担本部门、本地区的采购事务。   　　

从决策程序上看，各政府部门的政府采购均实行自主决策，各部门根据本部门的实际需要进行采购。但各部门在采购决策中要受到两方面的约束：一是这些部门所有采购商品和服务都必须在财政预算支出的范围之内；二是他们的所有支出都必须向议会负责。财政部通过预算确定收入和借款需求，对未来三年中每年的公共支出做一个“总额控制”，并在各部门支出和应急备用资金之间做出总额控制的分配建议，并以此向议会提出资金需求计划，通过每年的“公共支出咨情”来获得议会的批准。下院通过投票批准预算，议会再进一步通过“拨款条例”，“拨款条例”作为正式的法律文件，赋予各政府部门支出拨款的法定权力。   　　

政府部门的所有支出都要得到议会授权，这是一条基本原则。如果有必要，政府部门可通过“补充预算”得到更多资金，但只能专款专用。各部门的支出都要受资金总额的限制，而且只能在资金预算的财政年度之内支出。   　　

另外，每个采购部门都设有一名会计官员，主要负责公共财政秩序和法规，根据政府会计条例，会计官员们必须关注财政部颁布的《采购政策指南》和《采购实施指南》。各部门的支出受议会“全国公共账户委员会”（Public Accounts Commission）的监控，该委员会受由“部门审计员兼总审计长”领导的“全国审计办公室”（National Audit Office，简称NAO）协助。部门审计员兼总审计长享有高度的独立权，既有权决定审计程序及方式，也有权进行一些属于其职能范围的检查，有权决定其向议会所做报告的内容，有权对财政资金使用是否经济有效进行检查。检查目的之一是政府支出采购中是否做到“物有所值”。   　　

总体来看，英国的政府采购是在政府政策、预算控制、部门责任和议会监控前提下进行的。