刘军民：英国政府采购对中国的启示（3）

三是远期采购合约方式（Forward Commitment Procurement，简称FCP)。远期采购合约模式（有点类似于我国的订购方式）为处于研发中的创新产品提供购买承诺，即约定在未来某个时间以某一成本来采购符合一定绩效要求的产品。在这种方式下，更注重的是基于未来特定目标的产出和绩效，而非基于眼前的需要。它可以有效解决政府要采购某种市场上尚不存在或者成本过高的产品的难题。   　　

在这种方式下，实施政府采购部门和公共机构在采购之前就积极地与市场中企业去互动，让他们更加清晰地知道采购过程当中需要满足的标准和条件，以及最终合同授予的具体标准和条件。但采购过程一旦开始，每个参与者所面对的都将是一个平等的竞技场，所有投标都会依照相关标准来客观地被评估，不再考虑其他的外在因素、附加条件和政治因素等等。   　　

远期采购合约方式实施起来分为三个阶段:   　　

1.确定采购需求——即发布需要解决具体问题的公共采购需求。   　　

2.市场接洽阶段——在项目早期阶段就积极地与市场潜在的供应商接触，告知需求，获得反馈，培育不同的供应链。   　　

3.采购实施阶段——对最优的方案签订最终正式采购合同。   　　

当然，在创新采购中，价格也会是最重要的评价因素之一，但这时候价格因素主要是通过商品和服务的完整生命周期(Life-Cycle Costing, 简称LCC)来计算的。因此，初期投入很高，但是运行维护以及处理成本低，能源效率高的产品是更具成本效益的选择，从长远来看更为合理。   　　

对中国政府采购的启示   　　

（一）建立最终绩效导向的政府采购原则   　　

英国对政府采购的规范性要求很多，但其核心原则只有一条，即“物有所值”。该原则是对政府采购目标的规定，不仅要考虑获取商品时的价格、性能、服务，还要综合考虑运行、维护成本，以及在商品生命周期结束后的处置成本，如对环境、健康和安全的影响等。英国在保证采购结果能“物有所值”的原则下，可以对采购方式进行非常灵活的选择。近年来英国还将可持续采购（Sustainable Public Procurement，SPP）的理念贯穿整个政府采购过程，放弃单纯依靠价格决定中标的采购模式，在采购中使用经济、环境和社会的综合标准评价产品和供应商，激励可持续产品市场并推动社会的可持续发展。   　　

正是在“物有所值”的原则指引下，英国政府采购才可以突破既有采购原则（强调初始采购成本节约）的一些藩篱，从更广、更长远的视野来执行采购，从使用生命全周期成本和效益等视角来综合评标，这样不仅使得采购创新产品和技术方案成为可能，也使决策采购更加科学，并成为采购主体的一项主动选择。   　　

中国政府采购的基本原则是：公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，强调的重点是采购过程的成本控制与节约。虽采购过程对采购结果的影响重大，但过度强调过程，有可能使整个采购过程陷入形式化，还会增加采购成本和降低采购效率，即只追求程序合格、过程规范而不注重结果，在实践中，这方面的负面案例有很多。   　　

（二）最大程度地实现公开透明   　　

英国对政府采购程序有严格要求，如所有的超过1万英镑以上的采购都要上网发布，同时最终授予合同的具体条款也要公布，此外对于采购方式的应用也有严格要求。通过透明公开的程序，鼓励尽可能多的合格供应商参与，可以有效地防止“共谋”（conspiracy）和串标、围标等不良现象。在英国，关于政府采购投诉和质疑的比例一直很低。   　　

中国政府采购实施以来，在信息不对称下的供应商之间的合谋串标、围标等现象屡屡出现，严重违背了政府采购的基本原则。以实行竞争性谈判方式的政府采购项目为例，由于参加竞争谈判的供货商名单往往由项目使用单位推荐，再加上项目使用单位出于方便自身工作等原因，为使原供货商继续中标，往往选择几家与原供货商有工作业务联系的供货商共同参与竞争性谈判，导致某些政府采购项目最后成交时，出现政府采购成交价与项目预算基本相同或差别不大的情况，造成围标或串标现象的出现。例如：2010年财政部进行的某部门信息系统维护项目竞争性谈判，预算金额为100万元，一家供货商最终报价100万元，另两家供货商的最终报价均高于预算，因此最终成交价也只能是100万元。这种行为显然违背了政府采购“公开透明、公平竞争”的原则，使政府采购的执行效果大打折扣。建议我国在政府采购透明度方面，进一步加大加快公开力度，不仅采购招标信息要提前发布，中标标书以及之后供货合同的详细条款也应公开，接受监察、审计和社会等多方面的监督。   　　

（三）多种灵活方式鼓励中小企业参与   　　

通过政府采购形式扶持中小企业发展是目前各国比较普遍的做法。英国政府明确确立了25％的政府采购合同应授予中小企业的战略目标，这并不是说要求各部门将一定比例的采购合同预先留给中小企业，而是要促进采购主体尽可能地充分运用已有的政策尽可能地扩大中小企业的参与度。从2011年3月起，所有的中央政府部门都被要求公布支持更多的中小企业参与到本部门采购合同中的目标和措施。为此，英国采取了合同分包、精简采购程序等诸多手段来促进中小企业参与政府采购市场，并取得了较好的成效。我国《政府采购法》第九条也提出了政府采购应当有助于实现促进中小企业发展等目标，但长期以来，缺乏具体目标和行动计划，缺乏相关的配套法规和有效的政策实施手段。   　　

2011年底，财政部、工信部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号），要求从2012年起，负有编制部门预算职责的各部门，在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30％以上，专门面向中小企业采购，其中预留给小型和微型企业的比例不低于60％；对于非专门面向中小企业的项目，对小型和微型企业产品的价格给予6％-10％的扣除，以扣除后的价格参与评审；并鼓励采购人允许获得政府采购合同的大型企业依法向中小企业分包。应该说，这些规定体现了重大的政策进步，未来的关键是要确保其执行力。建议：一是必要的话，应提升这些规定法律层级，比如将之上升到“政府采购法实施条例”和“中小企业促进法实施条例”中去；二是加强政策实施评估，对照目标对采购部门落实中小企业采购情况进行检查和评估，辅以必要的奖惩机制。   　　

（四）引领和激励企业技术创新   　　

政府采购作为政府需求管理政策，可以通过需求的拉动作用，促进全社会对高技术产业的研发投入，引导高技术产业发展的速度和方向。具体来说，主要包括三个方面：一是政府作为高技术产品的重要用户，为高技术产品提供稳定市场；二是政府作为高技术产品的先行用户，反馈使用信息，促进高技术产品加快发展成熟；三是政府可以在高技术产品采购过程中，制定产品标准、质量，引导企业自主创新的方向，使其更符合国家的产业政策。   　　

在国际压力下，我国政府已做出了“将自主创新政策与政府采购政策脱钩”的让步承诺，并自2011年7月1号起停止执行2007年颁布的《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》三份文件。事实上，通过政府采购来支持和激励企业创新是国际上的一项通行做法，如英国的竞争性谈判采购方式、远期采购合约方式（FCP）、中小企业创新计划（SBRI）等都取得不错的成效。我们不能因噎废食，还应积极寻找支持自主创新的政府采购并与国际采购规则兼容的支持方式，更多地将政府采购与培育新兴产业链相结合起来考虑。