四问中国城镇化：如何成为最大的改革红利？（2）

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转移人口怎样实现市民化

万 千

中央经济工作会议强调，积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，特别要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。城镇化的实质就是“人的城镇化”。专家认为，我国农业转移人口市民化的严重滞后制约了城镇化质量的提高，通过户籍制度改革和公共服务均等化逐步实现农业转移人口的市民化将成为下一步深化改革的重点。

户籍城镇化水平尚低

国家统计局发布数据显示，2011年我国城镇化率达到51.27%，但按户籍人口计算的城镇化率仅达35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。全国人大常委会委员、经济学家辜胜阻分析称，近2亿生活在城镇里的人没有城镇户口及享有城镇居民待遇，大量的农民工实现了地域转移和职业转换，却没有实现身份和地位的转变，这样的城镇化是一种“半城镇化”。

“现在面临的情况是人口城市化大大低于土地城市化，户籍城市化又低于人口城市化，这是结构上最主要的偏差。”燕京华侨大学校长华生认为，调结构的关键就在于调整城乡二元结构和城市内部二元结构，这就要解决农业转移人口的市民化问题。

推进农业转移人口市民化，是推进城镇化的难点，也是提高城镇化率的根本。中央党校经济学部发展经济学教研室主任施红对本报表示，农业转移人口的市民化是转变经济发展方式所必须面对的问题，直接关系到拉动内需的实现以及改革红利的释放，是一个紧迫的经济课题。

城市形成“新二元结构”

当前，农业转移人口市民化进程的滞后直接影响了城镇化的质量，城市中形成了“新二元结构”，农村呈现空洞化趋势，造成了巨大的经济成本和社会代价。

对于经济发展的影响，中国社科院工业经济研究所主任陈耀认为，主要表现在一些地方把城镇化错误理解为空间规模的扩大。由于大量圈地，导致城镇数量扩张快，质量低。一些地区不尊重农民意愿强行推行城镇化，缺乏产业基础。中国农业大学经济管理学院教授张正河在接受本报采访时表示，农民既要在城市挣钱生活，又不敢放弃农村的土地，“农村空洞化”倾向严重，既不利于农业生产向集约化、规模化发展，又不利于拉动内需。

对于社会管理的影响，施红指出，由于户籍制度的限制，农业转移人口在社会保障、医疗、教育、住房等基本公共服务方面享受不到城里人的待遇，难以从心理上融入城市环境，是潜在的社会不稳定因素。同时，农村中的大量留守儿童也逐渐成为一个社会问题。施红还强调，目前城镇化进程存在一线城市过度发展，中小城市发展不足的现象，地区协调发展有待政策引导。

让常住人口享受公共服务

十八大报告提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。专家们普遍认为，这是实现农业转移人口市民化的必由之路。

辜胜阻建议，推进农民工市民化进程，要加快教育、医疗、住房、社会保障体系的改革，改善城市农民工子女的就学条件，降低入学门槛，构建适合农民工特点的医疗、住房及社会保障制度，解决农民工权益缺失问题。

张正河提出，推进农业转移人口市民化一要尽量放宽现有户籍制度，二要促进土地承包经营权流转，加快农业现代化步伐；三要提供农民能够接受的房价；四要构建城乡全覆盖的社会保障体系。

另外，专家指出，户籍制度改革尚存在较大阻力，需要循序渐进。

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如何治理“贪大求洋”

本报记者 赵鹏飞

中央经济工作会议明确提出，积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。专家提醒，在推进城镇化的进程中，要注重提升城镇化质量，切忌“贪大求洋”。

“贪大求洋”引致城市顽疾

专家表示，城镇化的快速发展带来了诸多顽疾，比如人口集聚、交通拥堵、环境污染、公共资源短缺……而这其中，城市发展“贪大求洋”或是重要病因。当前，一些城市盲目扩大城区，忽视基础设施配套，同时城市功能定位不明，盲目追求“大而全”的粗放发展模式造成了城市不堪重负。

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群表示，我国当前城镇化发展水平不高，发展的系统性、科学性不强，这些问题限制了城市承载能力的有效提高，限制了劳动力和人口向城市的进一步转移，也不断提高了制造业、服务业在城市发展的成本。

“贪大求洋”让城镇化跑偏

中央财经大学证券期货研究所研究员宏皓表示，传统的“规模扩张式”城镇化质量并不高。一是在布局上出现盲目性，城镇化与区域经济发展和产业布局缺少衔接；二是城镇人口和消费在增加，但城乡二元结构却没有根本改变，大量农民工进城却不能落户、建设城市却不能享受城市福利，被户籍制度等藩篱阻隔在城市之外；三是城镇化的过程中，污染增加，城镇化与生态环境的保护之间出现脱节。

专家表示，在长期的发展过程中，我国城镇化存在的诸多过度发展与失衡问题，使得潜在内需难以转化为有效需求。比如一些地方耗巨资打造的豪华新城，基础设施一应俱全，但无人居住，街上的清洁工人比行人多。还有一些地方出现了“农民被上楼”的现象。农民“被住进”集中建设的楼房，农民的生活方式城镇化了，但农民的生产方式却没有城镇化。这些都是城镇化严重失衡的表现。

多措并举防止“贪大求洋”

国家发展和改革委员会主任张平日前表示，为积极稳妥推进城镇化，要科学编制规划，优化城市空间布局和规模结构，着力提升城镇化质量和水平，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。要引导和规范新城、新区健康发展。加大投入力度，加强城镇供水、排水和供暖设施的建设与改造，推进供热体制改革。

张立群认为，未来的城市化，一要提高城市基础设施建设的系统性、科学性，着重抓好城市发展长远规划，建设好城市基础设施，包括大型的排水体系、地铁轻轨体系、地下管廊体系。二要加快提高城市公共服务的能力和社会管理的水平，支持城镇户籍的进一步放开，使有条件的农民工尽快成为城镇户籍居民。

专家建议，应积极打造城市地域文化特色，注重保护历史遗存，打造城市形象和品牌。避免“贪大求洋”、千城一面的城镇化现象。

十八大前后，记者深入到东中西部一批城乡统筹改革先行先试地区调研，发现60多年来阻碍城乡均衡发展的“二元结构”桎梏，正在被逐步打破。越来越多的农民改变“身份”融入城镇，一个个中国城镇化过程中相继遇到、无法回避的问题正在被逐步破解。