美国公务员录用制度的改革与发展（2）

3.简化公务员录用程序，不断改进录用方式方法。

严格细致的程序设定被认为是确保公务员录用中公平公正的保证。在美国公务员录用的长期历史中，一直非常注重严格细化公务员录用的程序规定。但在公务员录用实践中，过于复杂、繁琐的公务员录用程序已经成为传统公务员录用制度存在的最大问题。在美国，与公务员录用有关的法律、规章、指导准则之类的文件有数百页之多，“以至于连录用机构自身都无法对公务员职位申请者说明如何才能获得联邦政府的工作”。[10]《重塑人力资源》报告中援引了1988年时联邦人事管理办公室主任康斯坦斯·科纳(Constance Horner)对于联邦公务员录用制度的描述：“现行的公务员录用制度程序缓慢迟钝，规制重重并且混乱，几乎无法向职位申请人解释清楚为何如此。因此，现行制度难以实现我们录用优秀人才的使命与任务。”[11]

正是基于对公务员管理中的复杂规制的深刻反思，1994年，美国政府毅然废除了长达万余页的《联邦人事管理手册》，简化规制，优化流程，从而提高了管理绩效。2001年，布什政府实施了“人力资本战略管理”(Strategic Management of Human Capital)改革。人力资本战略管理是一种注重以成果而非过程导向加以录用、配置、开发、评估人力资源的管理模式。这标志着美国公务员制度的进一步转型与发展。

2010年5月11日，美国白宫新闻秘书处办公室公布了以简化联邦政府公务员的录用程序，以利于选拔优秀人才为主题的总统备忘录(Presidential Memorandum)，以图开辟奥巴马政府时期公务员改革的新局面。这份总统备忘录共包括六个部分。其中指出，联邦各机构应当摈弃繁文缛节的录用申请材料，录用负责人员要合理规划当前和未来的职位需求量并充分参与整个录用过程，并为联邦人事管理委员会和预算管理办公室提供录用目标，以提高录用质量和效率，尽可能地预见录用可能出现的问题并努力避免其发生，设专人负责的机构执行总统备忘录。联邦人事管理办公室应当确定执行进度指标，制定有利于促进联邦政府劳动力构成多样性的计划，对联邦职业实习生计划提出建议并为应届毕业生提供进入联邦机构工作的有效途径，就提供简化和改善联邦就业方式提出指导与建议。该备忘录同时强调，政府高级官员应当走进校园与学生们面对面地讨论联邦就业机会并鼓励学生们服务于政府。人事管理办公室应当和预算与管理办公室以及其它机构共同发展人力资源网站，跟踪有价值的人力资源数据，包括录用改革实施的进展情况等;各机构应定期审查人力资源绩效并同人事管理办公室以及预算与管理办公室共同提出改进录用的时限和目标;人事管理办公室应当向总统提交进一步改善联邦政府公务员录用制度的建议。[12]

在奥巴马总统提出的公务员录用改革要求中，端至端(End-To-End)录用方式是个亮点，其重点在于提高公务员录用效率和质量。端至端录用方式主要包括5个步骤：劳动力计划(Workforce Planning)——招募(Recruitment)——雇用(Hiring Process)——适用性(Security/Suitability)——适应期(Orientation)。其具体实施流程包括14个环节：提出录用申请;请求人员行动;职位描述;职位分析和评估;发布公告，描述录用职位性质和模式;接受求职者申请;关闭录用公告;评价和筛选求职申请人;通知求职申请人;挑选申请人面试;公布面试成功者;对面试成功者进行审查;正式录用;进入工作。每一个环节都有明确的时限要求，共计80天。

4.不断增强政府部门或机构的公务员录用自主权。

公务员管理职权体制的调整与变革一直是公务员制度改革的重点内容。各国公务员管理机构的设置方式、功能划分及职权配置是政治、历史传统以及时代要求等多因素综合作用的结果。美国公务员管理体制经历了由传统功能集中型走向功能分散型的改革历程。

1978年卡特政府时期的公务员制度改革中，依据《公务员改革法1978》撤消了公务员委员会，成立人事管理办公室、功绩制保护委员会和联邦劳工关系局分别承担有关公务员管理事务。在20世纪90年代之后的公务员制度改革中，权力下放趋向仍然不断加以强化，这主要是通过授权以扩大政府各部门或机构的公务员管理权。克林顿政府的“重塑人力资源管理” (Reinventing Human Resource Management)报告中明确指出：“重塑人力资源管理应该按照结果来重新定义责任，应该以权力分散、弱化规则、简化、弹性和扩大实质性授权为基础进行改革”。[13]在公务员录用制度改革中，以构建“弹性和回应的雇用制度”为目标，重新界定人事管理办公室与联邦政府各部门与机构在公务员录用中的职能，改变原先由人事管理办公室集中统一行使录用权力的体制，通过授权使联邦政府各部门与机构拥有较大的公务员录用自主权，从而提升联邦政府、各部门与机构及管理者在录用与管理公务员队伍方面的能力。由此，各行政部门和机构通过授权拥有法律规定的较大的公务员录用自主权，包括发布录用信息，确定拟录用职位所需人员的资格条件，自行组织竞争性录用考试，同时对录用结果负责等。20世纪90年代末到21世纪初，“在联邦政府的行政性职位的人员录用中有超过80%是通过分散型方式进行的。”[14]

进入21世纪之后，布什总统提出“总统管理议程”(the President’s Management Agenda)，进一步推进美国公务员制度改革，从而使其走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。联邦人事管理办公室为此而提出的四项战略原则之一是“实行最大弹性”(maximize flexibility)，认为在21世纪“公务员现代化不再是‘一种模式适用所有情况’，因为那是老的管理范式。而应该开发和安排一种能够适合任何情况，适合不同行政机构的不同使命、文化、雇员结构的弹性、灵敏、回应的公务员制度，”“提供行政机构及其领导者以最大的弹性”，在“不危及核心或损害制度核心价值的同时，制度的运作方式可以因机构而异”。[15]联邦审计总署在2002年拟定的“战略人力资本管理模式”草案中描述：“机构不需要等待联邦政府统一的公务员制度改革来变革自己的人力资本管理;按照目前的法律、规则及政策，机构可以利用人事弹性政策吸引机构所需要的人才，实行绩效激励、开发培训项目，形成建设性的工作管理关系，开发一种适合组织自身的有利于成就使命的人力资本管理模式”。[16]

三、结语

上文主要是关于20世纪90年代以来美国公务员录用制度改革与发展内容的总结性阐述。实质上，包括公务员录用制度在内，美国公务员制度的改革是同时期美国政府改革运动持续进行的具体表现，而且是其改革的重点甚至主要内容。如克林顿政府时期的“重塑人力资源管理”是其“重塑联邦政府”运动的主要内容之一，乔治·布什时期的“人力资本战略管理”是其推行的“总统管理议程”改革运动的14项议程之一。因此，对于同时期美国政府改革运动的认识是理解其公务员录用制度改革的实质和意义的基础。

通过公开竞争性考试以择优录用人才是现代公务员制度的核心特征之一。[17]公务员录用制度的基本功能和价值在于录用优秀的人才，使其源源不断地充实到公务员队伍中，满足政府管理的人才需求。在维护公务员制度核心价值与原则的前提下，20世纪90年代以来美国公务员录用制度的改革与发展主要体现于录用形式的多样化、录用程序的优化、录用方式方法的改进等制度运作与具体技术层面，其目的或方向仍然在于增进或扩大选拔优秀人才的基本制度功能与价值。

另外，美国公务员制度改革是整体性制度变革，公务员录用制度改革只是其中的一个重要方面。事实上，由于公务员各项具体管理制度之间的内在关联性，20世纪90年代以来美国公务员录用制度的改革与发展和公务员分类、培训与开发、绩效评价和薪酬制度等方面的改革紧密相关、互为呼应。因此，关于美国公务员录用制度改革的措施及成效亦必须结合其他公务员管理制度的改革加以认识。